——山西健杰律师事务所  李丽

　　【内容摘要】我国现行的行政监察体制还有一些缺陷，党政尚未完全分离，行政监察机关缺乏独立性且行政监察权力的运行呈单一化方向。我国古代的监察体制以及国外和香港的体制都值得我们借鉴。应将监察机关独立设置于人大之下，确保监察官员独立性并做好保障措施，进一步改革权力运行模式。

　　【关键词】行政监察  体制   缺陷   完善

　　经过长期的发展，今天我们所用的监察一词已经有了特定的含义，指“监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员”。而行政监察则是指由特定的国家机关按照法定程序对国家行政机关及其工作人员，以及直接实施公务的其它组织和国家机关任命的其它人员是否遵守法律和行政纪律情况所进行的综合性的监督检查活动。行政监察的特征在于：第一，实施行政监察的主体是特定的机关，即行政监察机关。第二，行政监察是一种“对内”即对公共行政权力行使活动所进行的监督。这个特征使其与政府内部各个专业行政监督部门的活动区别开来。第三，行政监察的对象主要是行政机关及其公务员、直接行使公务的其它组织，以及由国家行政机关任命的、依法从事公务活动的其它人员。第四，行政监察机关对监察对象的履行职务的行为，以及其违反国家法律和行政纪律的行为进行监察。第五，行政监察是一种综合性的监督检查，而不仅仅局限于某一方面事务。

一、我国现行行政监察体制中存在的缺陷与不足

　　一、纪检监察机关合署办公，党政尚未完全分离

　　改革开放之初，邓小平同志就指出：“为了适应社会主义现代化建设需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。”为此，必须“着手解决党政不分，以党代政的问题。”[1]但时至今日，这一问题在行政监察领域执行中并不彻底，尤其是在地方和基层组织方面。虽然在各级政府中设立了行政监察机关和具体工作人员，但这些人员大多数同时兼任中共纪检委工作，特别是在具体的行政职能部门更是如此。党政不分现象的存在，导致工作中的职责难以明确界限，分工不明确，不规范，监察范围有交叉，又有真空，造成有的问题多方插手，有的问题互踢皮球，影响了监察效率。

　　二、行政监察机关缺乏应有的独立性

　　行政监察机关多为双重领导体制，受制于同级政府，难以真正自主开展工作。《中华人民共和国行政监察法》（1997年5月9日由第八届全国人大常委会第二十五次会议通过，以下简称《行政监察法》）第3条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”显示了我国现行行政监察机关的独立性。然而，《中华人民共和国宪法》第89条规定：“国务院行使下列职权：……(8)领导和管理……监察工作。”第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……监察……等行政工作。”《行政监察法》第7条第2款又规定：“县级以上各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上级人民政府负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”这又进一步说明我国各级行政监察机关在法律地位上从属于各级人民政府。这种双重领导体制，使得各级行政监察机关及其工作人员在经费来源、人事任免等方面均(或主要)由同级人民政府决定。比如监察机关在人事任免上，“县以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，提请决定前，必须经上一级监察机关同意。”[2]

　　这样，客观上使作为监察主体的行政监察机关对作为监察客体的各级政府及其工作人员存在着较强的依附性。如此，使得监察者没有制约被监察者的真正实权，必然使监察工作的力度大打折扣，而且极易出现监察主、客体错位或一体化现象，最终导致行政监察工作在很大程度上流于形式。

　　三、行政监察权力的运行呈单一化方向

　　长期以来，在行政监察系统内，仅仅有中央监督地方，上级监督下级。明显表现出自下而上监督弱、平行监督差的点。监察权力运行方向的单一化--自上而下，其结果导致监察工作带有极大的随意性，使监察工作往往以个人的好恶与情绪好坏而转移。再加上一个人或少数人的信息与视野毕竟极为有限，容易形成“漏监”状态；而且按照这种监察运行方式，居于上层，特别是“金字塔”顶的，明显处于监督的“盲区”之中。除非位居权力顶峰的政治领袖们个个都是成熟的正直的清廉者，否则，决策失误和滥用权力不可避免。在这种权力没有经过科学配置的机制下，人人谈腐败，人人都觉得腐败与己无关。可一旦回到由这种权力所构成的社会关系中，人人就变得糊涂起来。身在其位，身不由己，在条件适宜的时候，很多人往往由“看不惯”，到“跟着干”，在腐败的泥坑里越陷越深，不能自拔。自上个世纪80年代以来，大批高官纷纷“落马”，正说明了这一点。同级监督由于监督机关与被监督对象的利益上的依赖性，使其很难做到。即使是上下级监督，监察部门也很难突破。“不仅同级无法监督，即使对下级的查处也受诸多掣肘，下级犯了错误，上级说不定有连带责任，谁愿意自找麻烦?”[3]这种体制造成的后果是矛盾加深，信访量剧增，问题越积越多。

二、中外可借鉴的几种监察体制模式

　　我国古代监察制度在世界职官史上是很独特的。其历史之悠久，机构之完整，方法之严密，作用之强大，都是世界各国所没有的。在体制层面，我国古代监察制度最主要的特点是监察机构地位的独立。具有最发达官僚体系的中国古代政府早早确立了监察官员职权的独立性，明确规定台官的地位不受台主牵制，行使职权由皇上“御前点差”，调查归来可“不复命于本院长官”，“径至御前复命”。古代的这种规定，是帝王对监察权的行使特点正确认识的结果。近代孙中山先生提出了“五权宪法”，将监察权作为同立法、行政、司法、考试权并列的权力，这应是对中国政治运作规律、监督权的运行特点深刻思考后的结果。

　　在西方，“独立检察官”、“监察专员”等监察官的独立地位也早已确立。瑞典的监察官员制度以议会检察专员制为代表，议会检察专员由议会选举产生，任期4年，检察专员有绝对的独立性，他们有权对所监督的机构进行调查，而不必提出调查的任何理由[4]。在芬兰，建立了检察长制度。芬兰的最高检察长、议会总检察官具有监督政府官员行为的合法性权力，最高检察长列席总统和政府例会，对讨论的重大问题、制定的重要法令、官员任免等工作的合法性进行监督。最高检察院下设各级检察机构，对地方政府机构和官员进行监督[5]。香港的廉政公署是港府机构中一个特殊部门，其首长廉政专员直接向总督本人汇报工作，只有总督一人有权向廉政公署发号施令。香港地区和国外行政监察专门机构具有如下共同特点：（1）保持高度的独立性和权威性；（2）工作人员待遇丰厚，素质过硬；（3）惩处力度大，使贪污成为一种高风险的行为；（4）具有健全完整且行之有效的监督机制。

三、我国监察体制的完善

　　针对我国目前监察体制的缺点和不足，借鉴中外经验，现提出监察体制改革的设想:

　　一、监察机构设立的完善

　　要使我国的监察事业良性发展，必须改革现行的行政监察体制。从中外历史经验可以看出，赋予监察机关较高的地位，对于使其能超脱其它国家机关及官员的羁绊，认真履行监察职责至关重要。根据我国的实际情况，借鉴中外经验，可采取如下思路进行改革：将行政监察机关从目前的行政系统中划分出来单独设置，名称为国家监察委员会或人民监察委员会，直接向各级人民代表大会负责，使监察机关同行政机关、各级政府审判机关，检察机关的法律地位并列。监委会向全国人大负责并报告工作，并在各级政府派驻直属机构，垂直领导，在人事、财务等方面同地方脱钩；必要时，监委会得派出监察专员，独立行使调查权，并只向全国人大报告工作。最高监委会作为国家机关之一，要向全国人大报告工作，且它与其派出机构是绝对的垂直领导关系，不受地方党委、政府的制约。这一方面可以更充分地体现监察工作的民主性，另一方面使监察机关具备独立地位，这样对改变目前监察机关地位不高，监察权难以到位的被动局面，无疑具有积极作用。在机构设置上另一种设想是，撤销国家反贪局，将其职责权限划归监察机关，像瑞士、香港廉政公署一样，赋予监察机关拘捕权、搜查权、直至公诉权，这样可避免机构重迭，互相推诿的情况发生。[6]

　　二、监察机构运行机制改革

　　运行机制是指对监察机构职权行使方式的改革。对运行机制的改革主要包括两个方面。第一，建立区域分工和专员巡查制度。实行监察系统垂直领导后，对地方的监察主要由中央派出的常驻监察机构负责，但鉴于监察业务本身和我国的国情的特殊性，中央监察机关对地方仍要负有监察责任，这就需要建立区域分工和专员巡察制度。建立这种制度可进一步防止地方保护势力的影响，通过这种分工，也有利于中央监察机关所属部门明确各自职责，强化责任意识。第二，加强对机构、部门的监察。目前监察机构的监察重点一般是官吏个人，对政府机构、部门的监察较少，多数情况是在一些专项整治活动或运动中对部门进行集中突击检查，其来势也汹汹，但去也匆匆，如大水过境，浮在表面难以深入细致开展工作。其实，机关是官员行使职权的主要场所，机关腐败造成的影响也远大于官员个人。我国目前对政府职能部门的监察主要由各机关的纪检书记、监察员负责，其实从他们的身份地位--编制工资关系在本机关甚至还兼任党委委员、受本机关党委领导就决定了他们不可能发挥有效作用，一个人是很难揭发其所属的团体甚至所属的领导的不法行为的。因此，建议撤销各政府所属能部门的纪检机构，而应将这些编制集中到地方监察机关，建立并加强对各政府部门的日常监察监督机制。

　　三、监察机关内部体制的完善

　　内部体制改革是指对监察机关内部机构、人员之间的体制进行改革。只有改变原有的内部管理体制才能保证新的监察体系正常运作，真正发挥检察、监督作用。

　　1.确立监察官员的相对独立性

　　中国的层级式官僚管理体制由来已久，所有的机关事实上都是一把手负责，是一种“家长制”。这在以追求效率为第一目标的行政部门无可厚非，但实践证明，这种“下级服从上级”的官僚管理方式对监察机关职能的发挥会产生巨大的消极作用。监察官员要听命于上司，下级机关要服从于上级机关，那么最终的结果就是全国监察机关都由最高监察官一个人说了算，而公平、正义价值目标的实现完全系于最高监察官一身无疑是危险的。所以，监察机构的内部体制变革首先应确立监察官员地位的独立性，跳出“官本位”“层级管理”的误区，使监察官员只对法律负责、只对人大负责，独立思考，独立办案。

　　2.健全监察官员的个人保障机制

　　监察机关一直要求所属人员甘守清贫，这种做法的出发点当然是好的，但长期的清贫生活无疑会影响监察官员的工作积极性，直至影响监察工作的效果。香港廉政公署的调查人员年薪是同级公务员的两倍。此外，在职级、人生安全、医疗、养老等方面也应为监察官员提供切实保障。我国也应妥善处理监察官员的待遇问题。此外，值得引起人们注意的还有不服行政监察决定的救济机制问题。在现代社会，对公权力行为不服可请求司法救济已经成为各国的通例。然而，按现行法律的规定，当事人对监察机关的监察决定不服的，仅仅能向监察机关提起复审和复核，而不能向人民法院请求司法救济。这种基于早已被德、日等国抛弃的“特别权力关系理论”作出的规定无疑是值得商榷的。

　　3.健全奖惩机制

　　对行政监察工作实行目标管理，明确责任，对工作尽职尽责的人员给与奖励，对工作抓的不力，失职渎职的，要追究责任，严肃处理。

[1]《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1983年版，第321-322页。

[2]《中华人民共和国行政监察法》第十一条。

[3] 孙亚菲：《中纪委：垂直管理酝酿待发》，《南方周末》2004年10月21日。

[4] 参见[美]萨尔·庞德：《反腐败--国家廉政建设的模式》，经济科学出版社2000年版。

[5] 参见刘洪潮：《外国廉政之道与腐败之风》新华出版社1989年版。

[6]李明顺，刘勇杰：《论行政监察存在的问题及对策》，《南都学坛（哲学社会科学版）》，2000年第7期，第58页。