（2014年4月28日最高人民法院审判委员会第1614次会议通过）

法释〔2014〕6号

中华人民共和国最高人民法院公告

        《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》已于2014年4月28日由最高人民法院审判委员会第1614次会议通过，现予公布，自2014年6月6日起施行。

                                                                                                最高人民法院  

                                                                                              2014年5月16日

        为正确审理涉及公证活动相关民事案件，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国公证法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定，结合审判实践，制定本规定。

        第一条  当事人、公证事项的利害关系人依照公证法第四十三条规定向人民法院起诉请求民事赔偿的，应当以公证机构为被告，人民法院应作为侵权责任纠纷案件受理。

        第二条  当事人、公证事项的利害关系人起诉请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效的，人民法院不予受理，告知其依照公证法第三十九条规定可以向出具公证书的公证机构提出复查。

        第三条  当事人、公证事项的利害关系人对公证书所公证的民事权利义务有争议的，可以依照公证法第四十条规定就该争议向人民法院提起民事诉讼。

        当事人、公证事项的利害关系人对具有强制执行效力的公证债权文书的民事权利义务有争议直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院依法不予受理。但是，公证债权文书被人民法院裁定不予执行的除外。

        第四条  当事人、公证事项的利害关系人提供证据证明公证机构及其公证员在公证活动中具有下列情形之一的，人民法院应当认定公证机构有过错：

        （一）为不真实、不合法的事项出具公证书的；

        （二）毁损、篡改公证书或者公证档案的；

        （三）泄露在执业活动中知悉的商业秘密或者个人隐私的；

        （四）违反公证程序、办证规则以及国务院司法行政部门制定的行业规范出具公证书的；

        （五）公证机构在公证过程中未尽到充分的审查、核实义务，致使公证书错误或者不真实的；

        （六）对存在错误的公证书，经当事人、公证事项的利害关系人申请仍不予纠正或者补正的；

        （七）其他违反法律、法规、国务院司法行政部门强制性规定的情形。

        第五条  当事人提供虚假证明材料申请公证致使公证书错误造成他人损失的，当事人应当承担赔偿责任。公证机构依法尽到审查、核实义务的，不承担赔偿责任；未依法尽到审查、核实义务的，应当承担与其过错相应的补充赔偿责任；明知公证证明的材料虚假或者与当事人恶意串通的，承担连带赔偿责任。

        第六条  当事人、公证事项的利害关系人明知公证机构所出具的公证书不真实、不合法而仍然使用造成自己损失，请求公证机构承担赔偿责任的，人民法院不予支持。

        第七条  本规定施行后，涉及公证活动的民事案件尚未终审的，适用本规定；本规定施行前已经终审，当事人申请再审或者按照审判监督程序决定再审的，不适用本规定。

——最高人民法院研究室与司法部律师公证工作指导司负责人答记者问

本报记者 罗书臻 

        最高人民法院于近日发布了《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》（以下简称《规定》），自2014年6月6日起施行。就如何正确理解适用和贯彻落实好《规定》，最高人民法院研究室与司法部律师公证工作指导司负责人就相关问题回答了记者提问。

        问：请谈谈《规定》的起草背景和经过。

        答：《公证法》明确了公证机构作为独立民事责任主体的法律地位。该法第四十条、第四十三条、第四十四条分别从不同方面对公证民事责任问题进一步作出规定，为人民法院依法审理涉及公证的民事案件提供了法律依据。

        然而，由于《公证法》规定较为原则，在实施过程中遇到了一些问题，主要表现在以下方面：（1）公证机构及公证员的过错认定标准有待进一步界定；（2）公证机构承担的损害赔偿责任有待进一步明确；（3）当事人、公证事项的利害关系人能否就公证书的效力单独提起诉讼的问题，有待进一步统一认识。

        为更好地贯彻执行《公证法》的有关规定，预防纠纷，促进和谐，最高人民法院及时启动了《规定》的制定工作。经深入调研，广泛征求意见，反复研究论证，完成了起草工作。2014年4月28日，最高人民法院审判委员会第1614次会议讨论通过了《规定》。

        问：请谈谈《规定》的主要内容。

        答：《规定》共七条，主要包括如下内容：一是明确了公证损害责任纠纷的被告以及责任性质；二是明确规定当事人、公证事项的利害关系人起诉请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效的，人民法院不予受理，告知其向出具公证书的公证机构提出复查；三是明确了公证书作出以后，当事人、公证事项的利害关系人就公证书所公证的民事权利义务有争议的，可以向人民法院提起诉讼；四是明确了公证损害责任纠纷中对公证机构的过错认定标准；五是明确了当事人提供虚假证明材料申请公证致使公证书错误造成他人损失的，公证机构应如何承担责任的问题。

        问：请谈谈《规定》对公证机构及公证员的过错认定标准。

        答：根据《公证法》第四十三条规定，公证损害赔偿责任采用过错责任的归责原则。因此，如何确定公证机构在公证活动中存在过错，是认定公证机构承担损害赔偿责任的核心要件，也是人民法院审理公证损害赔偿案件的主要考虑因素。鉴于此，《规定》第四条结合《公证法》、《公证程序规则》的相关规定，明确规定：当事人、公证事项的利害关系人提供证据证明公证机构及其公证员在公证活动中具有下列情形之一的，人民法院应当认定公证机构有过错：（一）为不真实、不合法的事项出具公证书的；（二）毁损、篡改公证书或者公证档案的；（三）泄露在执业活动中知悉的商业秘密或者个人隐私的；（四）违反公证程序、办证规则以及国务院司法行政部门制定的行业规范出具公证书的；（五）公证机构在公证过程中未尽到充分的审查、核实义务，致使公证书错误或者不真实的；（六）对存在错误的公证书，经当事人、公证事项的利害关系人申请仍不予纠正或者补正的；（七）其他违反法律、法规、国务院司法行政部门强制性规定的情形。

        问：请谈谈《规定》对当事人提供虚假证明材料申请公证，导致公证机构出具错误公证书造成他人损失的，公证机构应当如何承担损害赔偿责任的规定。

        答：当事人提供虚假证明材料申请公证，导致公证机构出具错误公证书造成他人损失的，当事人应当基于其过错承担赔偿责任，对此，没有不同意见。但是，对于出具公证书的公证机构是否要对他人的损失承担赔偿责任，以及如何承担责任的问题，实践中认识不一致。鉴于此，《规定》第五条明确规定，公证机构依法尽到审查、核实义务的，不承担赔偿责任；未依法尽到审查、核实义务的，应当承担与其过错相应的补充赔偿责任；明知公证证明的材料虚假或者与当事人恶意串通的，承担连带赔偿责任。

        问：请谈谈《规定》对当事人、公证事项的利害关系人就公证书的效力单独提起诉讼的规定。

        答：实践中，当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，能否向法院请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效，有不同的认识。鉴于此，《规定》第二条明确规定，当事人、公证事项的利害关系人起诉请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效的，人民法院不予受理，告知其依照公证法第三十九条规定可以向出具公证书的公证机构提出复查。经复查，公证书的内容违法或者与事实不符的，公证机构应当撤销该公证书并予以公告，该公证书自始无效；公证书有其他错误的，公证机构应当予以更正。

        问：请谈谈《规定》的出台将对公证行业产生的影响。

        答：《规定》的出台，对于进一步完善公证制度、深入贯彻实施《公证法》、促进公证事业健康发展具有重要意义。首先，《规定》进一步完善了公证制度。厘清了《公证法》第四十条与第三十七条之间的关系，明确规定了公证执业过错的具体情形，合理确定了公证机构的赔偿责任等，使《公证法》更具可操作性；其次，《规定》为公证机构及公证员依法执业提供了指引。有助于公证机构及公证员正确理解和把握公证执业准则，进一步规范执业行为，勤勉尽职履责，最大限度的避免或者减少赔偿责任风险，促进公证行业健康发展；再次，《规定》明确了当事人提供虚假证明材料的民事责任。有助于规范和约束当事人的举证行为，督促其正确履行举证责任，降低由此给公证执业活动带来的责任风险。

        问：请谈谈如何推动公证行业贯彻落实《规定》。

        答：司法部拟于近日下发通知，就全国公证行业学习贯彻《规定》作出部署和安排，要求各地通过专题培训、座谈研讨、案例分析等方式，认真学习领会《规定》的内容，使每一名公证执业人员和公证管理人员真正理解司法解释的内涵和要求，切实将《规定》贯彻落实到公证工作之中，进一步规范公证执业行为，健全完善各项公证管理制度，促进公证事业持续健康发展。

                                                                                来源：2014年6月4日人民法院报第3版 

 

解读之一

清华大学法学院教授、中国民事诉讼法学研究会会长 张卫平

        根据公证法第四十三条的规定，公证机构及其公证员因过错给当事人、公证事项的利害关系人造成损失的，由公证机构承担相应的赔偿责任。当事人、公证事项的利害关系人与公证机构因赔偿发生争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。虽然公证法规定对于这类纠纷可以向人民法院提起民事诉讼，人民法院也有权进行审理和裁判，但是在实践中人们对此类纠纷的诉讼依然存在一定的误识。为了保障此类纠纷诉讼的公正，近日出台的《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》（以下简称《规定》），为规范公证侵权纠纷诉讼提供了具体依据。

        一、统一了公证侵权纠纷的诉讼规制

        公证法自2006年开始实施，该法第四十三条明确规定，涉及公证纠纷的可向人民法院提起民事诉讼，在此类纠纷不断出现的情况下，在现有的司法实践中，仍缺少一个在全国范围内统一适用的公证侵权纠纷诉讼规制办法。《规定》出台的意义就在于，它提出了一套具有相当操作性的诉讼规制办法，有利于统一和规范法官在这类诉讼活动中的司法认知，进而通过法官的裁判进一步规范公证行为。

        二、明确了公证行为可诉纠纷的案件范围

        《规定》明确规定，当事人、公证事项的利害关系人依照公证法第四十三条规定向人民法院起诉请求民事赔偿的案件，应作为侵权责任纠纷案件。该纠纷是当事人、公证事项的利害关系人与公证机构之间就公证行为是否侵权所发生的纠纷。据此规定，该纠纷及诉讼就明确地与当事人之间对公证书所公证的民事权利义务所发生的争议及诉讼区分开来。后者属于当事人之间就民事权利义务争议提起的一般民事诉讼。应当注意的是，按照《规定》，当事人、公证事项的利害关系人对具有强制执行效力的公证债权文书的民事权利义务有争议直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院依法不予受理。这是因为，按照公证法的规定，该公证债权文书已经成为执行根据，因此，直接针对民事权利义务的争议便不具有可诉性。但是，公证债权文书被人民法院裁定不予执行的除外。因为公证债权文书被裁定不予执行，表明该债权文书已经不能作为执行根据，当事人之间就可以对该民事权利义务提起民事诉讼。这种纠纷虽然未必是公证侵权纠纷，但也属于涉及公证的民事纠纷，《规定》重申和强调了公证债权文书的不可诉性，有助于法官正确处理此类案件。

        三、确定了公证侵权纠纷的诉讼主体    公证侵权纠纷诉讼为积极确认之诉（仅要求确认公证机关存在侵权责任的诉讼）和给付之诉（赔偿请求之诉）时，原告为当事人、公证事项的利害关系人，被告为公证机构。公证员在公证活动中的行为有过错的，由公证机构承担责任，因此，公证员不能作为公证侵权诉讼的被告。根据公证法的规定，公证机构赔偿后，可以向有故意或者重大过失的公证员追偿。公证机构也可以就否认承担其侵权责任向当事人、公证事项的利害关系人提起消极确认之诉，请求法院确认不承担侵权责任。

        四、区分了公证赔偿责任的承担方式

        《规定》明确：当事人提供虚假证明材料申请公证致使公证书错误造成他人损失的，当事人应当承担赔偿责任。如果公证机构未依法尽到审查、核实义务的，应当承担与其过错相应的补充赔偿责任；如果明知公证证明的材料虚假或者与当事人恶意串通的，承担连带赔偿责任。从学理上讲，这两种责任是不同的：连带赔偿责任是平行责任，而补充赔偿责任则是有先后顺序的责任。值得注意的是，《规定》明确了相应补充赔偿责任的诉讼规制，将有助于法官在审理此类案件时对两种不同责任准确加以区分和认定。

 

解读之二

上海市青浦区人民法院副院长 薛文成

        近日出台的《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》（以下简称《规定》），至少有以下三个亮点。

        一是统一了法律适用标准，避免了裁判冲突。近年来，随着“公证”越来越多走进普通人的生活，相伴而来的则是公证机构屡屡被诉至法院。对公证机构的性质、公证行为是否可以承担、如何承担责任等等问题，学者的观点众说纷纭，不同法院的裁判也时有冲突，公证机构和当事人也经常无所适从。此次，专门针对涉及公证机构的侵权纠纷出台《规定》，在最高人民法院的司法解释工作中还是第一次。《规定》的及时出台，必将有效统一涉及公证机构侵权赔偿诉讼的法律适用标准，为进一步规范公证事业的发展，更好维护当事人各方利益，起到毋庸置疑的积极作用。比如，《规定》第二条、第三条对当事人要求变更、撤销或者确认公证文书无效等诉请不予受理的规定，有效改变了以往不同法院因为对公证文书的性质认识不同，涉及相关案件审理时，有的法院受理，有的法院不受理；有的按民事诉讼受理，有的作为行政诉讼来受理的混乱局面。从理论上分析，《规定》的态度无疑是非常正确、清晰的。因为，公证文书的主要作用就是证明“客观事实”，是法律赋予较强证明效力的证据。证据真实合法，法院应当予以采信；不真实或不合法，法院不予采信即可。通过诉讼来变更、撤销或者宣告证据无效，无论在民事诉讼还是行政诉讼程序中，都是不可能的。之前，不同法院对于相关纠纷是否受理、如何受理的分歧，说到底也还是源于对公证文书性质的不同认识。现在，《规定》第二条、第三条的明确规定，不仅消除了以往关于受理问题的种种分歧，还为具体处理公证侵权赔偿纠纷，奠定了统一的理论基础。

        二是明确了公证机构侵权赔偿责任的过错判断标准。《规定》第一条就明确，当事人、公证事项的利害关系人依据公证法第四十三条规定，向人民法院起诉请求公证机构承担损害赔偿民事责任的，应当作为侵权赔偿纠纷。而是否需要承担赔偿责任，则要视其行为是否具有过错而定。《规定》第四条结合公证机构的工作特点，以列举和概括相结合的方式，为认定公证机构过错提供了明确的判断标准。概括起来，这些判断标准可以大致分为几类：一是直接违反职业准则类的。比如损毁、篡改公证书或者公证档案，泄露当事人的商业秘密和隐私，违反行业规范要求出具公证书等。在这类情况下，公证机构的过错相对来说可能是比较明显的。二是未尽及时补救义务的。比如对存在错误的公证书，经当事人、利害关系人申请仍不予纠正或者补正等。在这种情况下，公证机构的过错一般也是比较直接和明显的。三是未尽审慎义务类的。比如为不真实、不合法的事项出具公证书，未尽到充分的审核义务致使公证书错误或不真实等。在这种情况下，公证机构是否有过错，往往不是非常直接和明显，需要根据具体情况具体分析和判断。总的来说，公证机构存在上述三种情形，导致不应出具公证书而出具公证书、出具有瑕疵的公证书、出具不真实的公证书等等，都可以被认定为有过错。

        三是创新了公证机构民事赔偿责任的承担方式。过错责任的重要规则之一，就是“过错与责任相当”。没有过错，就不承担责任；有多大的过错，就承担多少责任。现实中，公证文书错误的产生原因往往很多，必须区别对待。《规定》第五条、第六条根据不同情况，分别规定了公证机构连带责任、不负赔偿责任等法律后果。特别是，《规定》明确，在当事人提供虚假证明材料申请公证致使公证书错误并造成他人损失的情况下，公证机构在其未尽审核义务的过错范围内承担相应的补充赔偿责任。这是《规定》的最大亮点之一。其合理性在于，在这种情况下，损失完全是由于当事人提供虚假证明材料而产生的，过错完全在于当事人。对因此而受到损害的其他利害关系人来说，由法院判决过错当事人对其承担完全赔偿责任是没有任何问题的。问题在于，提供虚假证明材料骗取公证文书的当事人，在现实中往往责任财产不足，不能保障受到侵害方的利益切实得到赔偿。而公证机构是法定的证明机构，在审核材料方面有一定的专业优势，也应该就此承担一定的审核义务。在当事人提供虚假证明材料的情况下，公证机关应当依法履行核查义务，不能对虚假证明材料视而不见，任由损害发生或者扩大。因此，尽管当事人提供虚假证明材料与造成其他人损害具有直接因果关系，公证机构的审核不严与损害之间仅仅存在间接因果关系，但在直接责任人不能清偿时，由公证机关在未尽审慎审核义务的过错范围内承担相应的补充赔偿责任，对公证关系各方当事人来说，也是一种合理的利益平衡。

 

解读之三

  北京市公证协会会长、北京市长安公证处主任 周志扬

        从2005年公证法颁布迄今已近十年。在公证事业发展迅速，公证制度渐入人心的同时，错误公证的现象尚未杜绝，当事人、公证事项的利害关系人投诉、起诉公证机构的案例偶有发生。由于公证法相关条款的规定较为原则，人民法院在审理涉及公证活动相关民事案件时应当遵循怎样的诉讼规制并不完全明确，哪些问题属于可诉的事由？哪些不应划入可诉的范围？公证机构因过错应承担怎样的赔偿责任？是主要责任还是补充责任？这些年来，各地人民法院对同类案件存在不同的理解和裁判结果，不仅引发了公证行业的质疑，也引发了当事人对其权利的过度解读，甚至有的已经解决的纠纷又死灰复燃，息诉息访难度很大。

        《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》（以下简称《规定》）的出台，为正确审理、解决公证机构与当事人、利害关系人之间的纠纷提供了一套较为全面、稳妥的规则，进一步完善公证救济制度。笔者认为，《规定》中有几个亮点值得关注。

        第一，正确界定了公证机构和审判机构之间的分工。公证机构作为国家授权的、行使司法证明权的专门机构，具有特殊的法律地位。例如，公证证据有着比较高的法律效力，未经法定事由和法定程序推翻，即具有当然的证据效力；经公证赋予强制执行效力的债权文书具有强制执行的效力，不必再经法院审判程序即可直接交付强制执行。这些制度如同仲裁制度、海事法院制度等特殊制度，在传统的审判程序之外建立起的非诉讼纠纷解决机制。这种多元化的纠纷解决机制既是社会发展的必然成果，也是一个成熟社会应该充分重视和善加利用的有效手段。

        公证文书在民事诉讼中的使用，基本上是以证据的形式出现的，而证据是与其所证明的事实密切相关的，认定一个证据有效，必然以认定其所证明的事实为前提。人民法院依据真实性、合法性、关联性的原则进行审查，最终得出采信或者不采信公证书的结论，不必对证据客观形成的过程以及证据是否有效通过额外的诉讼进行评判。同时，公证机构出具的公证书是体现公证员专业判断的证明文书，人民法院有权决定是否采信，但无权撤销、变更其内容。当事人如果仅就公证书的效力而不是公证书中所涉及的实体权利义务有异议，通过公证法第三十九条规定的程序即可获得救济。

        《规定》第二条、第三条充分重视公证自身的规律和特点，将公证机构应承担的救济方式和法院应承担的救济方式区分开来，由公证机构自己负责解决与公证书有关的更正、撤销和效力否定问题，由法院负责解决当事人之间的权利义务争议问题，这种认识和规定回归了事物的本然和应然，体现了人民法院对公证文书的尊重，也为当事人选择权利救济方式指明了路径。

        第二，明确界定了公证机构过错的内容。公证法规定了公证机构承担赔偿责任的前提是具有过错，但对过错的内容未作详细规定。这样就为审判实践中放大或者缩小过错范围提供了较大的自由裁量权，往往同样的案情却得到大相径庭的审判结果。不同的裁判结果容易给当事人和利害关系人传递“事在人为”的错误信号，同时也不利于公证机构进行内部监督和追究责任。

        《规定》对公证机构的过错内容进行了列举式归纳，无疑为公证机构及其公证员的规范执业行为提供了指引，同时也为公证行业制定和完善相关管理和处罚制度奠定了基础。同时，《规定》还进一步界定了公证法第四十条所指的争议内容，明确该条是针对公证书所公证的民事权利义务，意思更加清晰，表述更加规范，明确了公证机构不是公证书内容的诉讼对象。这在司法实践中将会有效避免对公证法的误读，引导当事人正确选择诉讼对象。

        第三，合理界定了公证机构应当承担的赔偿责任。审判实践中，因为公证失误，如在办理委托售房的委托书公证过程中未能识别“假人”，导致涉案房产被出售，有的公证处被法院判决免责，有的部分赔偿，个别判决甚至全额赔偿。就此问题，理论界和实务界存在很大争议。沉重的赔偿责任导致很多公证机构大大调高了办理此类高风险业务的门槛，反过来使得大多数诚实守信的当事人被迫付出更多成本和辛劳。在信用缺失的客观环境中，对于恶意诈骗和造假，无论公证机构怎样加强审查，都很难从根本上完全避免出现过错。那么，公证机构应否承担全部责任，成为业界相当关注的问题，也在很大程度上影响了公证机构和公证员的办证积极性。

        《规定》区分尽到审查、核实义务的情况和未尽到审查、核实义务的情况，并将公证机构因为过错承担的赔偿责任界定为相应的补充赔偿责任，一方面厘清了在欺诈取得公证书的情况下欺诈人及公证机构承担责任的限度，另一方面明确了权利受到损害者主张赔偿的对象和顺序。同时，针对实践中存在的“知假用假”行为，《规定》第六条明确当事人和利害关系人明知公证书不真实、不合法而仍然使用所造成的损失，公证机构不承担赔偿责任，这样的规定将在一定程度上防止当事人与他人串通致使公证机构承担损害赔偿责任情况的发生，对于正确界定各方责任，起到了一锤定音的积极效果。

                                                        来源：2014年6月4日人民法院（理论周刊）第7版