（2013年12月16日最高人民法院审判委员会第1600次会议通过）

法释〔2013〕27号

中华人民共和国最高人民法院公告

    《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》已于2013年12月16日由最高人民法院审判委员会第1600次会议通过，现予公布，自2014年3月1日起施行。

                                                      　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 最高人民法院  

                                                   　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  2013年12月19日  

　　为规范人民法院赔偿委员会（以下简称赔偿委员会）适用质证程序审理国家赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》等有关法律规定，结合国家赔偿工作实际，制定本规定。

　　第一条  赔偿委员会根据国家赔偿法第二十七条的规定，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的陈述和申辩，进行质证的，适用本规定。

　　第二条  有下列情形之一，经书面审理不能解决的，赔偿委员会可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证：

    　（一）对侵权事实、损害后果及因果关系有争议的；

   　 （二）对是否属于国家赔偿法第十九条规定的国家不承担赔偿责任的情形有争议的；

    　（三）对赔偿方式、赔偿项目或者赔偿数额有争议的；

    　（四）赔偿委员会认为应当质证的其他情形。

　　第三条  除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。

    　赔偿请求人或者赔偿义务机关申请不公开质证，对方同意的，赔偿委员会可以不公开质证。

   　 第四条  赔偿请求人和赔偿义务机关在质证活动中的法律地位平等，有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。

  　  第五条  赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任，但法律、司法解释另有规定的除外。

    　没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。

   　 第六条  下列事实需要证明的，由赔偿义务机关负举证责任：

    　（一）赔偿义务机关行为的合法性；

    　（二）赔偿义务机关无过错；

    　（三）因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人不能证明的待证事实；

    　（四）赔偿义务机关行为与被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力不存在因果关系。

    　第七条  下列情形，由赔偿义务机关负举证责任：

    　（一）属于法定免责情形；

    　（二）赔偿请求超过法定时效；

    　（三）具有其他抗辩事由。

    　第八条  赔偿委员会认为必要时，可以通知复议机关参加质证，由复议机关对其作出复议决定的事实和法律依据进行说明。

    　第九条  赔偿请求人可以在举证期限内申请赔偿委员会调取下列证据：

    　（一）由国家有关部门保存，赔偿请求人及其委托代理人无权查阅调取的证据；

    　（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据；

    　（三）赔偿请求人及其委托代理人因客观原因不能自行收集的其他证据。

    　赔偿请求人申请赔偿委员会调取证据，应当提供具体线索。

    　第十条  赔偿委员会有权要求赔偿请求人、赔偿义务机关提供或者补充证据。

    　涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，或者涉及依职权追加质证参加人、中止审理、终结审理、回避等程序性事项的，赔偿委员会可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。

    　第十一条  赔偿请求人、赔偿义务机关应当在收到受理案件通知书之日起十日内提供证据。赔偿请求人、赔偿义务机关确因客观事由不能在该期限内提供证据的，赔偿委员会可以根据其申请适当延长举证期限。

    　赔偿请求人、赔偿义务机关无正当理由逾期提供证据的，应当承担相应的不利后果。

    　第十二条  对于证据较多或者疑难复杂的案件，赔偿委员会可以组织赔偿请求人、赔偿义务机关在质证前交换证据，明确争议焦点，并将交换证据的情况记录在卷。

    　赔偿请求人、赔偿义务机关在证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判员在质证中说明后，可以作为认定案件事实的依据。

    　第十三条  赔偿委员会应当指定审判员组织质证，并在质证三日前通知赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人。必要时，赔偿委员会可以通知赔偿义务机关实施原职权行为的工作人员或者其他利害关系人到场接受询问。

    　赔偿委员会决定公开质证的，应当在质证三日前公告案由，赔偿请求人和赔偿义务机关的名称，以及质证的时间、地点。

    　第十四条  适用质证程序审理国家赔偿案件，未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据，但法律、司法解释另有规定的除外。

   　 第十五条  赔偿请求人、赔偿义务机关应围绕证据的关联性、真实性、合法性，针对证据有无证明力以及证明力大小，进行质证。

    　第十六条  质证开始前，由书记员查明质证参与人是否到场，宣布质证纪律。

    　质证开始时，由主持质证的审判员核对赔偿请求人、赔偿义务机关，宣布案由，宣布审判员、书记员名单，向赔偿请求人、赔偿义务机关告知质证权利义务以及询问是否申请回避。

    　第十七条  质证一般按照下列顺序进行：

    　（一）赔偿请求人、赔偿义务机关分别陈述，复议机关进行说明；

    　（二）审判员归纳争议焦点；

    　（三）赔偿请求人、赔偿义务机关分别出示证据，发表意见；

    　（四）询问参加质证的证人、鉴定人、勘验人；

    　（五）赔偿请求人、赔偿义务机关就争议的事项进行质询和辩论；

    　（六）审判员宣布赔偿请求人、赔偿义务机关认识一致的事实和证据；

    　（七）赔偿请求人、赔偿义务机关最后陈述意见。

    　第十八条  赔偿委员会根据赔偿请求人申请调取的证据，作为赔偿请求人提供的证据进行质证。

    　赔偿委员会依照职权调取的证据应当在质证时出示，并就调取该证据的情况予以说明，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的意见。

    　第十九条  赔偿请求人或者赔偿义务机关对对方主张的不利于自己的事实，在质证中明确表示承认的，对方无需举证；既未表示承认也未否认，经审判员询问并释明法律后果后，其仍不作明确表示的，视为对该项事实的承认。

   　 赔偿请求人、赔偿义务机关委托代理人参加质证的，代理人在代理权限范围内的承认视为被代理人的承认，但参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关当场明确表示反对的除外；代理人超出代理权限范围的承认，参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关当场不作否认表示的，视为被代理人的承认。

    　上述承认违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，不发生自认的效力。

    　第二十条  下列事实无需举证证明：

    　（一）自然规律以及定理、定律；

    　（二）众所周知的事实；

    　（三）根据法律规定推定的事实；

    　（四）已经依法证明的事实；

    　（五）根据日常生活经验法则推定的事实。

    　前款（二）、（三）、（四）、（五）项，赔偿请求人、赔偿义务机关有相反证据否定其真实性的除外。

    　第二十一条  有证据证明赔偿义务机关持有证据无正当理由拒不提供的，赔偿委员会可以就待证事实作出有利于赔偿请求人的推定。

  　  第二十二条  赔偿委员会应当依据法律规定，遵照法定程序，全面客观地审核证据，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据的证明力进行独立、综合的审查判断。

 　   第二十三条  书记员应当将质证的全部活动记入笔录。质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，应当记明情况附卷，由审判员和书记员签名。

    　具备条件的，赔偿委员会可以对质证活动进行全程同步录音录像。

    　第二十四条  赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为放弃质证，赔偿委员会可以综合全案情况和对方意见认定案件事实。

    　第二十五条  有下列情形之一的，可以延期质证：

   　 （一）赔偿请求人、赔偿义务机关因不可抗拒的事由不能参加质证的；

    　（二）赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请，是否回避的决定不能在短时间内作出的；

   　 （三）需要通知新的证人到场，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者补充调查的；

    　（四）其他应当延期的情形。

    　第二十六条  本规定自2014年3月1日起施行。

  　  本规定施行前本院发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。

 

——最高人民法院赔偿办负责人答记者问

本报记者 张先明

 

    　为了切实贯彻司法公开原则，保障赔偿请求人和赔偿义务机关平等参与、知情表达等项权利，推动人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件工作的规范化、制度化，最高人民法院日前颁布了《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》（以下简称《质证程序规定》）。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。

    　制定背景和主要内容

   　 记者：本规定的制定背景和主要内容是什么？

   　 负责人：2010年《中华人民共和国国家赔偿法》完善了人民法院赔偿委员会审理程序，增加了质证作为书面审理的补充，确定了赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任，赋予人民法院赔偿委员会调查取证、听取陈述申辩、进行质证等法定职责，改变了以往国家赔偿审理程序相对封闭，审理方式相对单一的特点。根据国家赔偿法的修改，以本规定进一步细化质证程序事项，明确相关证据规则，是国家赔偿审判工作加大司法公开，提升司法公信力的关键举措，有利于增强国家赔偿程序的正当性和公开性，有利于最大限度地查明案件事实，有利于保障赔偿请求人的知情权、参与权和表达权，确保人民法院在每一个国家赔偿案件中，以人民群众可见、可知、可信的方式实现公平正义。

  　  最高人民法院早在2002年就已将质证作为国家赔偿审判方式改革的切入点，在全国范围内进行推广。2006年起，各级人民法院对疑难、复杂、争议较大的国家赔偿案件一律适用质证程序审理，取得了良好的法律效果和社会效果。当前，质证程序成为各级人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要方式，一些人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的比例已达100%。与此同时，不少人民法院反映，适用质证程序审理国家赔偿案件时，更多的困惑来自相关证据规则的不足。有鉴于此，为了贯彻落实国家赔偿法的相关规定，依法规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，积极回应人民群众对司法公正公开的迫切期待，有必要出台质证程序及相关证据规则的司法解释。

  　  本规定的调整对象是人民法院赔偿委员会、参与质证程序各方的行为以及各方之间的程序法律关系，其直接法律依据是国家赔偿法第二十六条、第二十七条等条文，主要包括质证的程序事项和相关证据规则的内容：一是明确质证程序的适用范围，对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，适用质证程序审理。二是强调公开质证原则，规定除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。三是坚持法律面前人人平等，强调赔偿请求人与赔偿义务机关在质证活动中的法律地位平等。四是规范质证的程序事项，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、质证准备、质证内容、质证顺序、质证记录、延期质证、质证效力等作出规定。五是细化举证责任分配内容，坚持赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任的原则，并根据国家赔偿案件的特殊情形规定赔偿义务机关的特别举证责任。六是确立举证时限制度，对举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果作出规定。七是坚持证据裁判规则，规定未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据。

  　  指导思想

  　  记者：制定本规定遵循的指导思想是什么？

  　  负责人：在本规定起草过程中，我们主要坚持以下几项指导思想：

   　 一是严格遵循立法精神。我们从质证程序及其相关证据规则的基本目标和主要功能出发，立足于国家赔偿法相关法律条文，加强与全国人大常委会法工委的沟通与交流，严格按照国家赔偿法的立法原意及修法精神设计相应条款，确保本规定内容符合国家赔偿法的立法目的和规范要求。

  　  二是强调权利救济理念。我们从国家赔偿法是宪法相关法、权利救济法和国家责任法的定位出发，注重落实宪法尊重和保障人权的庄严承诺，强调权利救济理念。在具体条款设计上，强调对处于弱势地位的赔偿请求人的权利保障，注重规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，突出对义务性规范和限制性条款的救济设置，确保赔偿请求人顺畅行使权利，充分表达诉求。

   　 三是提升程序的正当性。我们积极贯彻国家赔偿法第二十七条的规定及修法精神，在总结人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的工作经验基础上，对质证的程序事项作出统一规范。强化赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人参与程序的要求，其目的在于扩大国家赔偿审理程序的参与度，提升国家赔偿审理程序的正当性。

  　  四是注重吸收各方面意见。在本规定起草过程中，我们注重听取、征求各方面意见。其中，包括听取各级人民法院国家赔偿业务部门的意见和建议，听取来自专家学者的意见和建议，征求了全国人大常委会法工委及其他中央国家机关有关部门的意见和建议。兼收并蓄，数易其稿，对本规定进行了充分的论证，确保内容准确、妥当并符合实际工作需要。

  　  五是规范人民法院国家赔偿工作。我们着眼于人民法院国家赔偿工作科学发展的需要，注重对各级人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的程序和具体工作加以统一、规范，以期提高人民法院国家赔偿工作水平，更好地保障赔偿请求人的合法权益。

    　适用范围

    　记者：本规定在适用范围上有何特点，书面审理与质证审理，以及质证与听证之间的关系如何？ 

    　负责人：本规定总结实践经验，在国家赔偿法第二十七条和《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第十四条规定的基础上，对质证程序适用范围作出进一步明确。

    　第一，关于书面审理与质证审理。在司法实践中，质证已成为人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要审理方式，司法实践的有益经验应予肯定。本规定明确对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，人民法院赔偿委员会可以适用质证程序审理，从而确定了书面审理方式和质证审理方式之间的适用关系。对于事实没有争议、只涉及法律适用的可采用书面审理方式；对于事实有争议的原则上均应当采用质证审理方式。

第二，关于质证与听证。2010年《中华人民共和国国家赔偿法》规定质证以前，各级人民法院积累了不少相关经验，一些高级人民法院还发布了在辖区内试行质证的规范性文件，但当时将质证统称为听证。2010年国家赔偿法修改施行后，最高人民法院通过制定《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》、《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》和本规定，正式区分了质证与听证。本规定中，质证程序的适用前提是人民法院赔偿委员会居中审理国家赔偿案件，质证双方是赔偿请求人和赔偿义务机关。听证程序的适用前提是赔偿义务机关办理自赔案件，必要时可以组织赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员进行听证。

    　质证程序的透明度和正当性

    　记者：本规定在提升质证程序的透明度与正当性方面有哪些原则性规定？

    　负责人：质证制度体现了司法公开公正的要求，有利于澄清事实和化解纠纷，有利于规范司法裁量权，有利于增强赔偿决定的可接受度，确保正义以看得见的方式实现。为提升质证程序的透明度与正当性，本规定主要从以下方面作出了规定：

    　第一，关于公开质证。本规定明确质证以公开为原则，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。三大诉讼法均根据宪法规定了公开审理原则，国家赔偿审判亦属于人民法院主持进行的审判活动，应按照宪法要求确立公开质证的原则，通过司法公开促进司法公正，实现国家赔偿法保障人权、规制公权的宗旨。本规定还根据国家赔偿案件的特点，规定了可以不公开质证的情形，适用条件是一方提出，对方同意，人民法院赔偿委员会审查决定不予公开质证，体现了一定程度的意思自治。

  　  第二，关于质证双方的平等法律地位。在国家赔偿司法实践中，一些赔偿义务机关对于与赔偿请求人进行质证，仍存有不正确的认识。为此，本规定重申法律面前人人平等的宪法原则，对赔偿请求人与赔偿义务机关在质证活动中的平等法律地位作了宣示性规定，规定赔偿请求人与赔偿义务机关有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。

  　  第三，关于拒不参加质证的法律后果。为最大程度地寻求救济赔偿请求人权利和维护纳税人权利之间的平衡点，实现国家赔偿的实质正义，司法解释明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为放弃质证，人民法院赔偿委员会可以综合全案情况和对方意见认定案件事实。本规定在拒不参加质证的法律后果上有别于民事诉讼和行政诉讼中的相关做法，对赔偿请求人与赔偿义务机关一律规定了类似于缺席判决的效果，做到既能督促赔偿请求人、赔偿义务机关参加质证，又能实现国家赔偿法救济私权和规制公权的宗旨。

  　  质证程序具体规定

    　记者：本规定在规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件、提高工作要求等方面有何具体规定？

  　  负责人：本规定总结人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的实践经验，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、质证准备、质证顺序、质证记录、延期质证等作出了规定。

   　 第一，关于组织质证主体和参加质证人员。本规定根据司法实践的情况要求人民法院赔偿委员会应当指定审判员组织质证，对于组织质证的审判员人数以及是否采取合议庭形式未作限定，具体视各级人民法院赔偿委员会人员配备以及案件情况而定。根据本规定，质证双方为赔偿请求人和赔偿义务机关，其他质证参与人包括复议机关、证人、鉴定人、勘验人等。对于复议机关，我们认为其作为赔偿义务机关的上级机关，是国家赔偿审理前置程序中的裁决者，对其作出复议决定的事实和法律依据负有说明责任，故规定人民法院赔偿委员会在必要时，可以通知复议机关参加质证。

    　第二，关于质证的程序事项。我们充分借鉴了三大诉讼的立法成果，结合国家赔偿司法实践，对质证的程序事项作出了规定，使质证程序更符合人民法院审判和国家赔偿工作的司法规律。首先，关于质证通知。本规定明确人民法院赔偿委员会在质证三日前通知赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人，决定公开质证的，应当在质证三日前予以公告。在一些国家赔偿案件的审理中，需要通过质证向赔偿义务机关作出原职权行为的工作人员或者其他利害关系人了解情况，查清案件事实，为此，我们作出了必要时可以通知上述人员参加质证的规定。其次，关于质证准备、质证顺序、延期质证。质证程序类似于诉讼法上的庭审程序。我们参照三大诉讼法，对质证准备、质证内容、质证顺序、延期质证作出了规定。在质证顺序的规定上，鉴于实践中存在不同案件的质证参加人诉讼能力差距较大，审理的繁简难易程度差距较大，是否可以在质证程序中进行调解亦有不同，应根据案件具体情况灵活掌握质证活动的环节，我们对质证的一般顺序作出规定，但未作强制性要求。在延期质证的规定上，为保证质证活动的正常进行，我们对可以延期质证的事由加以适度限定，例如，明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关不能参加质证而延期质证的，必须是因为不可抗拒的事由；赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请而延期质证的，必须具备是否回避的决定不能在短时间内作出的前提条件。

  　  第三，关于质证活动的记录。本规定要求书记员应当将质证的全部活动记入笔录，质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。我们还根据人民法院审判实践的经验，规定审判员和书记员签名的前提为赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人拒绝签名或者盖章。与此同时，本规定还对质证活动的录音录像作出了规定，要求具备条件的人民法院对质证活动进行全程同步录音录像。

    　证据规则具体规定

    　记者：本规定对与质证程序相关的证据规则做了哪些具体规定？

   　 负责人：为指导各级人民法院赔偿委员会更好地适用质证程序审理国家赔偿案件，同时为将来制定专门的国家赔偿证据规则做循序渐进的探索，本规定在国家赔偿法第二十六条规定的基础上，对与质证程序相关的证据规则作出了规定。鉴于赔偿请求人与赔偿义务机关举证能力较为悬殊，为保证双方在国家赔偿程序中的实质平等，我们在举证责任分配、人民法院赔偿委员会调查取证、妨碍举证的推定等方面，规定了符合国家赔偿工作实际的证据规则，以贯彻落实国家赔偿法第一条规定“保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”的宗旨。

  　  第一，关于举证责任的分配。本规定侧重于从结果意义规定举证责任，将不同法律要件事实的举证不能的不利后果在赔偿请求人、赔偿义务机关之间进行分配。首先，规定举证责任分配的一般原则是赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任。其次，规定举证责任分配的特殊规则，赔偿义务机关在特殊情形下应对合法性、过错、因果关系等法律要件事实负举证责任。此外，还强调赔偿义务机关对其提出的抗辩事由负有举证责任。

   　 第二，关于举证时限。本规定确立了举证时限制度，针对国家赔偿司法实践中存在证据随时提出，影响质证乃至审理活动正常进行的现象，对举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果作出了规定。

   　 第三，关于证据裁判原则。未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，是三大诉讼都遵循的证据裁判原则，这也是人民法院居中裁判一切案件的基本准则。我们认为，国家赔偿法第二十七条规定了人民法院赔偿委员会可以进行质证，该规定属于授权性规定，涵括了人民法院赔偿委员会决定是否进行质证和如何确定质证效果的授权；如不规定未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，则不能体现法律的正当程序，也不能有效规范拒不参加质证的行为。为此，我们在本规定明确，适用质证程序审理国家赔偿案件，原则上只有经过质证的证据才能作为认定案件事实的依据。

  　  此外，本规定还根据国家赔偿案件的特点，对与质证程序相关的人民法院赔偿委员会调查取证、证据交换、自认、免证事实、妨碍举证的推定、认证原则等进行了规范。