湖北省高级人民法院：
　　你院鄂高法[2005]334号《关于原告罗佛英、凌秀英等2094人与被告湖北省荆江股份有限公司、中国银行荆州市沙市支行返还财产纠纷一案适用法律问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
　　根据1998年6月30日第247号国务院令发布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第二十一条之规定，并参照2005年10月27日修订的《中华人民共和国证券法》第一百八十八条之规定，原告罗佛英、林秀英等2094人与被告湖北省荆江股份有限公司、中国银行荆州市沙市支行返还财产纠纷，系涉及超范围发行股票而请求返还财产的案件，属于平等民事主体之间的权益纠纷，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，人民法院应当受理。
　　此复。

附：

　　该请示案中所涉的湖北省荆江股份有限公司（以下简称荆江公司）成立于1994年8月。湖北省体改委根据荆沙市体改委《关于湖北荆江股份有限公司增资扩股的请示》文件，做出了同意荆江公司增资扩股的批复，批复内容是：1.同意湖北荆江股份有限公司向原股东配股2300万股，配股价为2元/股；2.本次配股后公司总股本为4800万股；3.原则同意修改后的公司章程。1996年12月27日，湖北省体改委收到荆沙市体改委《关于呈报湖北荆江股份有限公司规范方案的请示》后，以鄂体改委〔1996〕413号文件作出关于湖北荆江股份有限公司依《公司法》规范重新确认的批复，该批复载明：1.湖北荆江股份有限公司的规范工作符合国务院国发〔1996〕17号文件精神，同意转为募集设立股份有限公司；2.同意原沙市热水瓶总厂、铁道部第四勘测院、湖北省武汉百货批发站、武汉市百货批发公司搪瓷铝制品批发站和襄樊商城股份有限公司作为公司的发起人；3.确认公司的总股本为4800万股。其中，国家股1600万股，法人股1800万股，个人股3020万股；4.原则同意修改后的公司章程；5.公司要按照《公司法》进行规范化运作。同年，荆江公司印制湖北荆江股份有限公司“招股说明书”及内部股权证，向社会公开募集资金，共募集资金4712.04万元，其中向本案原告罗佛英、凌秀英等2094人（包括400余名企业内部职工及1600余名社会个人）共募集资金1593.89万元。在募集资金过程中，沙市中行为荆江公司提供帐户并代收股款。1996年12月16日、12月17日和1997年1月23日，荆江公司分三次向沙市中行偿还贷款29958718.99元。1998年11月，国家经济贸易委员会以国经贸投资〔1998〕573号文件作出《关于下达重点工业产品扩大出口专项规划的通知》，该文件附件中包括湖北荆江股份有限公司“采用电熔技术成型工艺，进行万吨耐热玻璃器皿技术改造”的项目，该项目资金构成为专项贷款11200万元及自筹资金2800万元。2003年5月15日，荆江公司向沙市中行提交了《关于要求退回用股本金违规还贷的报告》，该报告载明：“1996年12月我公司增资扩股时，募集了几千万元的资金。考虑到当时没有较好的投资项目，加上在贵行贷款月息高达67万元，为降低风险，减少利息支出，我公司分别于1996年12月16日、12月17日和1997年1月23日分三次还给贵行贷款30207078.99元……”2004年8月12日，罗佛英、凌秀英等2094人以两被告共同侵权为由向荆州市中院提起返还财产之诉。

　　诉讼期间，荆江中院要求省体改委界定募集的性质时，其口头答复为定向募集。按照当时国家体改委的有关文件规定，此种募集设立股份有限公司应为定向募集设立，即除国家股、法人股外只向企业内部职工募集。故荆江公司经省体改委批准向企业内部职工发行股票的行为符合法律和国家政策规定，荆江公司400余名职工根据自愿原则认购的公司内部职工股属职工对企业的投资，其起诉要求返还财产的要求不应得到支持。但本案中，除该公司职工外的1600余名原告所持有的股票是荆江公司超范围向社会公众发行的，该超范围发行股票的性质如何确定，本案是否应由法院受理，若受理如何处理超范围发行部分持有人的权益就成为了本案的焦点问题。

　　湖北省高级人民法院对请示问题亦存在两种不停的观点：

　　观点之一：荆江公司超范围发行内部职工股的行为应属非法集资，本案不应由法院受理，鉴于荆州中院已经受理本案，应裁定驳回起诉。理由是：根据1998年7月13日公布试行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（银发〔1999〕41号）的规定，非法集资是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。它具有如下特点：1.未经有关部门批准；2.承诺在一定期限内给出资人还本付息；3向社会不特定对象即社会公众筹集资金；4.以合法形式掩盖其非法集资的行为性质。本案中荆江公司超范围发行内部职工股的行为未经中国人民银行批准，其承诺以发行股息、红利及股票将要上市等方式作为出资个人的回报，其筹集资金的对象是社会不特定的个人，其以发行股票的合法形式掩盖非法集资的行为性质。因此，荆江公司超范围发行内部职工股的行为应属非法集资。根据最高人民法院李国光副院长1998年11月23日《在全国经济审判工作座谈会上的讲话》中关于“根据国务院办公厅国办发〔1993〕126号文件的规定，整顿金融‘三乱’问题的原则是，‘谁主管，谁整顿；谁批准，谁负责；谁用钱，谁还债；谁担保，谁负相应责任’。因此，对于未经依法批准，向社会不特定对象进行的乱集资活动而引发的纠纷，特别是对其中的非法集资活动而引起的纠纷，一般应由有关部门处理”的指示精神，本案不应由法院受理，而应由当地政府协调处理。

　　观点之二：荆江公司的募股行为经过省体改委的批准，发行股票有一定依据，与非法集资的性质不同。原告的起诉符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应予受理。但在实体处理上又有两种办法。第一种办法是：驳回400名内部职工的诉讼请求；判令荆江公司收回超范围发行的内部职工股并返还所募资金及利息。其理由如下：依据《公司法》第八十四条、第一百八十七条第二款之规定，荆江公司未经有权部门批准，擅自超范围发行企业内部职工股的行为无效。荆江公司向社会发行股票募集资金，是因为省体改委鄂体改〔1996〕413号《关于湖北荆江股份有限公司依<公司法>规范重新确认的批复》同意荆江公司转为募集设立股份有限公司，未明确其是定向募集设立公司还是社会公开募集设立公司，致使荆江公司在实际操作时超范围发行股票；省体改委对荆江公司超范围发行有一定过错，应负一定责任。参照国家体改委《关于清理定向募集股份有限公司内部职工持股不规范做法的通知》关于“在国办发〔1993〕22号文（《国务院办公厅转发国家体改委等部门关于立即制止发行内部职工不规范做法意见的紧急通知》）下发以后，地方政府和国务院有关部门违反上述文件规定批准进行内部职工股试点的企业，必须按发行时的价格加同期存款利息全部退还给职工”的规定，应判决荆江公司按发行时的价格加银行同期存款利息向社会出资个人退还现金，并收回向社会发行的内部职工股。对认购股票的企业内部职工的诉讼请求则因该行为合法而驳回其诉讼请求。第二种处理办法：本案应驳回原告的诉讼请求，理由是国家体改委《关于清理定向募集股份有限公司内部职工持股不规范做法的通知》实际上承认了超范围发行内部职工股的合法性。

　　由于该请示案件所涉的问题是超范围发行内部职工股的行为是否属于非法集资，其行为是否有效，法院是否应受理涉及此类请求返还财产的一般民商事案件，若受理应如何处理超范围发行部分的股票持有人的权益。鉴于该案社会影响较大，且本案如何处理将对各法院处理同类案件具有参考价值，我庭对就该案所涉问题征求了我院相关庭室及中国银行业监督管理委员会的意见。

　　（一）中国银行业监督管理委员会政策法规部意见

　　中国银行业监督管理委员会政策法规部意见如下：按照中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（银发〔1999〕41号）的规定，荆江公司未经国务院证券监管部门批准，擅自面向社会不特定对象发行股票，属于广义的非法集资行为。但该行为同时违反了1994年7月1日施行的《公司法》第八十四条“发起人向社会公众募集股份时，必须向国务院证券管理部门递补交募股申请，……未经国务院证券管理部门批准，发起人不得向社会公开募集股份”和第一百八十七条“股份有限公司为增加注册资本发行新股时，股东认购新购应当按照本法设立股份有限公司缴纳股款的有关规定执行”的规定，以及1999年7月1日施行的《证券法》第一百七十五条“未经法定的机关核准或者审批，擅自发行证券的，或者制作虚假的发行文件发行证券的，责令停止发行，退还所募资金和加算银行同期存款利息，并处以非法所募集资金金额百分之一以上百分之五以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定。按照法律效力高于部门的规范性文件的原则，我办认为，对荆江公司未经国务院证券监管部门批准，擅自面向社会不特定对象发行股票的行为应当按照法律规定执行，建议人民法院对此类案件依法予以受理。

　　（二）中国证券监督管理委员会意见

　　中国银行业监督管理委员会对我庭征求意见函中所涉问题非常重视，并就其问题向中国证券监督管理委员会征求了意见。中国证券监督管理委员会办公厅答复意见如下：

　　根据《公司法》、《证券法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《国务院办公厅转发国家体改委等部门关于立即制止发行内部职工股不规范做法意见的紧急通知》（国办发〔1993〕22号）及原国家经济体制改革委员会颁布的《股份有限公司规范意见》（体改生〔1992〕31号）、《定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定》（（体改生〔1993〕114号）、《关于清理定向募集股份有限公司内部职工持股不规范做法的通知》（体改生〔1993〕115号）、《关于立即停止审批定向募集股份有限公司并重申停止审批和发行内部职工股的通知》（体改生〔1994〕33号）的相关规定：

　　1.1994年6月19日以前，原国家经济体制改革委员会和原地方体改部门可以批设定向募集股份有限公司，1994年6月19日以后，定向募集股份有限公司停止批设，并停止审批和发行内部职工股。

　　2.经有关部门依法批准设立的定向募集股份有限公司应按照体改生〔1992〕31号文及体改生〔1993〕114号文规定的范围和比例发行内部职工股，但体改生〔1993〕115号文下发前已经超过范围、超比例发行内部职工股的公司，须对个人股登记造册、送审批机关备案，并进行集中托管。

　　3.定向募集股份有限公司设立后增资扩股，非公开发行的，应报原批准公司设立的部门审批，新修订的《公司法》、《证券法》生效后，不再需要政府部门审批；公开发行的，应报我会审批。

　　对于违反上述规定设定向募集股份有限公司，超范围、超比例发行内部职工股及未履行审批程序发行股份的，均属违法违规行为。

　　（三）最高人民法院立案庭意见

　　最高人民法院立案庭同意湖北高院第一种意见，理由如下：

　　本案是否界定为“非法集资”，暂不作定论。因为“非法集资”的特点之一是“承诺在一定期限内给出资人还本付息”，本案是否符合这一条，要视案件具体情况，从现有材料无从下结论。

　　但是，无论是否属于“非法集资”，该案属于金融“三乱”中的“乱集资”，应当没有问题。关于金融“三乱”，国务院和我院的精神是统一的，即“谁主管，谁整顿；谁批准，谁负责”。该原则并无时间限制，现在当然可以适用，所以我们对超范围的发行不予受理是有根据的。

　　另外，从实际效果看，本案也不应受理。最高人民法院《关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》（2005年4月5日）就“增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力”指出：“……既要反对将行政行为进行司法监督与维护社会稳定对立起来，对依法应该受理的案件不予受理，或者不依法审判和执行；又要克服‘法院万能’的观点和倾向，对不属于现行法律规定的行政审判范围的案件盲目受理或越权审理。总之，既要到位，又不越位，做到监督有力，保障有方。”该意见对民事案件的受理问题亦有指导作用。本案如果受理并判决，由于集资方无力还款，最终矛盾会集中到法院，后患无穷。我庭很多请示案件就是因为受理了本不该受理的案件，使得众多当事人缠诉不休，终身后还要再审，无论怎样判都不满意，法院的正常工作秩序都得不到保障，教训深刻。因此，对此类集团诉讼的案件，使其追根溯源，到本来应该负责的部门去解决，是实事求是的，是从党和群众的根本利益角度来考虑和处理问题的。

　　（四）最高人民法院刑事审判第二庭意见

　　最高人民法院刑事审判第二庭意见如下：荆江公司超范围发行内部职工股的行为属于非法集资，人民法院对于此类涉及非法集资行为而请求返还财产的案件应当受理，并依法作出民事裁决。

　　竟将公司超范围发行内部职工股的行为发生在1996年，属于整顿金融“三乱”工作的范围。从法院审理查明的事实看，该行为未经地方政府及有关部门进行清理整顿。根据《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，对荆江公司的该非法集资行为一般不作犯罪处理。

　　（五）最高人民法院研究室意见

　　最高人民法院研究室意见如下：

　　1.请示案件被告募集资金的性质认定问题

　　根据1993年《公司法》第七十七条、第八十四条等法律规定，股份有限公司的设立应当经国务院授权的部门或者省级人民法院政府批准，公开向社会募集资金必须向国务院证券管理部门递交募股申请，未经国务院证券管理部门批准，发起人不得向社会公开募集股份。因此，请示案件被告在1996年9月向社会公众募集资金时，湖北省体改委的两个批复还未下发（批复时间分别为1996年12月20日和1996年12月27日），也未按照《公司法》规定向国务院证券管理机构递交申请，属于未经有权机关批准向社会公众集资的行为。该行为可以依法认定无效。应当注意的是：向职工募集的资金和向非职工募集资金，均属于非法集资行为，都应当认定无效。

　　2.人民法院是否受理的问题

　　我们认为，当事人提起民事诉讼，符合《民事诉讼法》第一百零八条民事案件受理的条件，人民法院应当依法受理。

　　3.本案发行股份在1996年9月，提起诉讼在2004年，期间已经经过8年，认股人要求返还资金是否存在特别的背景，还请予以关注。

　　四、对本答复的解读

　　该请示案主要是要明确超范围向社会公众发行股票的行为应如何定性及定性后该如何处理的问题。就本案而言，应从以下三方面来思考：

　　（一）对于荆江公司超范围发行内部职工股的行为是否属于非法集资，其行为是否有效的问题

　　首先应明确非法集资的概念，根据1998年7月13日公布试行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（银发〔1999〕41号）的规定，“非法集资”是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金债券或其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。它具有如下特点：（1）未经有关部门批准；（2）承诺在一定期限内给出资人还本付息；（3）向社会不特定对象即社会公众筹集资金；（4）以合法形式掩盖其非法集资的性质。本案中荆江公司的募股行为虽未经中国人民银行批准，但经过了湖北省体改委的批准；另一方面，虽然湖北省体改委的“批复”只批准了公司定向募集股份，荆江公司向社会公众募集股份的行为超出了“批复”的范围，但该行为与非法集资中擅自发行股票相比较而言有一定区别，该行为不符合前述非法集资的特点。但是，荆江公司超范围向社会公众公开募股的行为违反了《证券法》、《合同法》等法律、行政法规的相关规定，募集程序上存在缺陷，应当认定该行为无效。

　　（二）法院是否应受理涉及此类请求返还财产的一般民商事案件的问题

　　对于此类涉及非法集资行为而请求返还财产的案件，人民法院是否应当受理在理论界和实务界争议颇大。就本案而言，我们认为该请示中的第一种意见即多数意见以荆江公司超范围发行内部职工股的行为属非法集资为由，从而得出本案不应由法院受理的观点并无充分法律依据。该意见指出，根据最高人民法院李国光副院长1998年11月23日《在全国经济审判工作座谈会上的讲话》中关于“根据国务院办公厅国发办〔1998〕126号文件的规定，整顿金融‘三乱’问题的原则是‘谁主管，谁整顿；谁批准，谁负责；谁用钱，谁还债；谁担保，谁负相应责任’。因此，对于未经依法批准，向社会不特定对象进行的乱集资活动而引发的纠纷，特别是对其中的非法集资活动而引起的纠纷，一般应由有关部门处理”的指示精神，本案不应由法院受理。该意见从表面上来看，似乎也有一定道理。但是，仔细分析，不难发现，这一原则性规定属于特定历史时期下的特殊政策，主要适用于1998年前后治理整顿金融“三乱”时期。而且李国光副院长的讲话精神是将社会上的乱集资归为非法集资，因而法院不应予以受理，但本案是经过湖北省体改委批准的，只是程序上存在一定的缺陷。该讲话精神是否适用于本案，本已存有很大疑问。并且，该原则只是规定“一般应由有关部门处理”，并没有绝对地排斥法院的受理。在当前的司法实践中，仍然存在一些非法集资案件进入到审理阶段，人民法院以此为由拒绝受理“非法集资清退纠纷”的案件明显依据不足。

　　与该多数意见相反，我们认为，此类超范围发行股票而引起的请求返还财产的案件，属于平等民事主体之间的权益纠纷，理应由人民法院受理。具体法律依据如下：

　　1.本案的主要依据应当是国务院1998年发布实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）。根据该办法的相关规定，原则上该办法不适用于办法实施前发生的行为，仅适用于办法实施后新发生或仍延续的行为，对于办法实施前发生的行为限期清理整顿，但对于超过期限继续从事非法金融业务活动的，依照该办法予以取缔。本案即符合上述但书情形，即发生于办法实施前但经清理整顿后超过期限仍然继续从事非法金融业务活动，所以应当适用该《取缔办法》。根据该办法第十六条规定：因非法金融业务活动形成的债权债务，由从事非法金融业务活动的机构负责清理清退。同时，根据第二十一条规定：“因清理清退发生纠纷的，由当事人协商解决；协商不成的，通过司法程序解决。”由此可以得出，法院不应拒绝受理非法集资清退纠纷。

　　2.证券募集是证券募集人与投资者订立的向投资者出售股份的合同行为，因此，《合同法》的相关规定同样适用于本案。根据《合同法》第五十八条：“合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。”合同被确认无效后，当事人有权基于物上请求权或不当得利请求权，向人民法院起诉要求对方返还财产或赔偿损失，人民法院没有理由拒绝此类案件的受理。

　　3.2005年出台的《证券法》第一百八十八条规定，“未经法定机关核准，擅自公开或者变相公开发行证券的，责令停止发行，退还所募集资金并加算银行同期存款利息”。该规定同样佐证了我们的观点，当事人有权依法向作出无效行为的相对方请求其返还所募资金并加算银行同期存款利息，人民法院对此理应受理。

　　基于以上分析，我们认为，对涉及此类情形的案件，当事人请求超范围募集股份的行为人返还财产的，人民法院应当予以受理。

　　（三）关于受理后应如何处理超范围发行部分持有人权益的问题

　　《民法通则》第六十条规定：民事行为部分无效，不影响其他部分的效力的，其他部分仍然有效。本案中向社会公众超范围发行的部分，应认定为非法集资，应属无效；但向内部职工募集的部分，根据当时的法律法规和国家政策，则是合法有效的。因此，根据《合同法》第五十八条规定，同时参照2005年《证券法》第一百八十八条规定，我们认为应当：驳回400名内部职工的诉讼请求；判令荆江公司收回超范围发行的内部职工股并返还募资金及利息。