2004年3月4日 　  [2003]民一他字第11号

云南省高级人民法院：
　　你院《关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的请示》报告收悉。
　　经研究认为：根据《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》的规定，认定房屋租赁合同因出租房屋未办理产权证书而无效，缺少法律依据。关于房屋租赁合同未经消防验收或者经消防验收不合格，是否应认定房屋租赁合同无效的问题，应根据不同情况分别对待：第一，出租《中华人民共和国消防法》第十条规定的必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。第二，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。第三，租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的，向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者，但租赁标的物经消防安全验收合格，不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。
附：

解读《关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复》

　　我国对城市和农村房地产开发经营管理上始终存在着城乡分割的二元体制，加之有关法律和行政法规规定不够健全，使得人民法院在审理房屋租赁合同案件时，遇到一些适用法律问题，在合同效力的认定上做法也不一致。2003年12月，云南省高级人民法院以云高法[2003]45号报告，就未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力等问题，向最高人民法院请示，云南高院的请示即是一个典型的例子。现将该院请示及答复意见列举如下：
　　一、云南省高级人民法院请示涉及的主要问题
　　云南省高级人民法院（以下简称云南高院）在审理房屋租赁合同案件中遇到的问题是：由于我国在房地产开发经营管理上存在着城乡分割的二元体制，因此，对城市和农村的房屋在出租时是否需要经过竣工验收及出租人是否必须持有房屋所有权证，各地房地产管理部门的要求并不一致。对农村，特别是城乡结合部的房屋是否需要经过竣工验收和出租人是否必须办理了房屋所有权证书，实际上，法律和行政法规并无强制性的规定。在城乡结合部，农民于集体土地上建盖的自用房屋多数并未按《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）的规定进行建筑工程的设计，也没有相应的消防设计。这些房屋的所有权人将上述房屋出租，承租人将房屋用于经营，也未因改变房屋用途而进行相应的消防设计的完善或消防设施的整改。另外，随着城市的扩大，一些原来不属于城市规划范围的农村地区，现在纳入了城市范围。在审理房屋租赁合同纠纷案件中常常也涉及要不要以出租人具有房屋产权证书和租赁标的物是否经过消防验收作为认定租赁合同效力的一个标准的问题。
　　关于第一个问题，云南省高级人民法院审判委员会存在两种意见：第一种意见认为，如果租赁标的物未经消防工程验收或消防验收不合格，应认定租赁合同无效。第二种意见认为，不能简单地以租赁标的物未经消防验收或者消防验收不合格就一律以租赁合同违反消防法规的强制性规定而认定租赁合同无效，而应区分不同情况分别作出处理：（一）对城市房屋，如果建筑工程从设计开始就没有相应的消防设计，也未经公安消防管理部门审核就开工，导致消防工程不合格而影响租赁合同履行的，应以标的物违反法律强制性规定而认定合同无效；如果有消防设计并经审核施工，竣工后因用途变更导致消防工程需要进一步完善、整改，且公安消防管理部门未责令停止使用的，不宜认定合同无效。（二）对城郊结合部农民集体自建的房屋出租后作为公众聚集的场所，如果标的物的出租不符合《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）的强制性规定，可在责令相关当事人办理相关的消防工程验收手续后，认定租赁合同有效；对租赁等房屋虽未办理产权证但产权明确为出租人的，或者房屋虽未经竣工验收但各方对房屋质量没有异议的，应当认定租赁合同有效。
　　云南高院倾向于后一种意见。
　　二、承办人及合议庭意见
　　经查阅有关法律法规，承办人认为，对云南高院请示的问题，应当从以下几个方面加以分析：第一，法律法规对农村居民住宅在设计、建筑、验收方面的规定。我国对城市、农村的房地产开发、经营实行二元化的管理体制。关于城市房地产的开发、建设，目前已经有了一套较为完整的法律法规作为规范，但对于农村的房屋建筑，至今适用的仍然是1993年6月29日国务院以第116号令发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。该条例中，有关村庄和集镇建设规划的规定相对较为详细，而对于建设工程的设计、施工管理，则仅限于在村镇、集镇规划区内，建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，要求也仅仅是由取得相应资质证书的单位进行设计、或者先用通用设计、标准设计；由具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书的施工单位进行施工。对农村居民住宅的直接要求仅仅是“设计应当符合紧凑、合理、卫生和安全的要求”。该条例还规定，农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。实践中，各地对于农村居民住宅建设的审批权一般都是由提出申请的村民所在村的村民委员会掌握。因此，农村居民房屋的设计、施工、验收均缺少具体、严格的标准。第二，关于建筑物消防验收的法律规定，1996年9月26日公安部发布的《建筑工程消防监督审核管理规定》的第二章中，规定了建设、设计、施工安装单位的在建筑过程消防验收方面的责任，但其中并没有专门针对农村居民住宅提出的要求。1998年9月1日起施行的《消防法》也只是规定建筑工程的消防设计未经公安消防机构审核或者审核不合格，擅自施工的，依法应当进行消防设计的建筑工程竣工时未经消防验收合格或者经验收不合格擅自使用的法律责任。由于国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》对农村村民住宅的设计、施工、验收本身即缺少具体的规定，因此，结合上述法律和部委规章来看，尚无依据认定农村村民建设个人住宅缺少消防设计或者未经竣工验收本身构成违法，当然也就谈不上使用、出租这类房屋违法。第三，关于房屋出租的法律规定。目前我国关于房屋租赁的法律法规和部颁规章主要有：1、1995年5月9日建设部发布的《城市房屋租赁管理办法》；2、1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）；3、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）。但前一部法律和部颁规章涉及的都是城市房屋的租赁。目前，因出租农村居民房屋建立的租赁关系，只能由《合同法》第十三章租赁合同中的规定来调整。第四，认定合同无效的依据。认定合同无效首先应当以《合同法》为依据。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法解释（一）》）第三条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同效力，应当以全国人大及其常务委员会制定的法律和旧务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”显然，请示报告中提及的公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》因属于部颁规章，还不能成为人民法院否定房屋租赁合同效力的法律依据。认定城市房屋租赁合同因出租房屋未经消防验收使用而无效的主要法律依据应当是《消防法》第十条第三款规定的“按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者验收不合格的，不得投入使用”。可见，“必须经公安消防机构进行消防验收”也是有条件的，是“按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程”，竣工时才必须经过消防验收。因此，不宜笼统地认为，城市出租房屋一律须经公安消防机构进行消防验收，未经验收或者验收不合格，租赁合同无效。实际情况是，除了新开发的房地产项目，城市中的一些形成于不同年代的古、旧建筑也完全有可能不符合现在的消防设计、施工标准，甚至可能根本没有相应的消防设施，现行法律没有也不可能规定这类房屋一概不允许使用、出租，那样会使一大批城市房屋的使用效能受到不合理的限制。另一方面，我国广大农村地区的农民住房由于不属于“必须经公安消防机构进行消防验收”的范畴，故认定农民出租在集体土地上建设的房屋因未经消防验收合格而无效是缺少法律依据的。第五，云南高院请示报告中倾向性意见中的第二点反映出，云南高院在对《消防法》第十二条和第四十条的理解上存在一些偏差。首先，开设、经营歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场等公众聚集的场所，在使用和开业前，应当向当地公安消防机构申报，并经消防安全机构检查合格后才能开业使用的要求，是针对上述公众聚集场所的开设、经营者提出的，而并非对开设、经营者之外的房屋出租人的要求。公安消防机构对公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不合格，进行处罚的对象也是擅自使用或者开业、经营者而不是房屋的出租人。另外，承租人承租房屋的用途不同，决定着该房屋应当具备的消防安全设施的状况也不一样，承租人完全可以在征得出租人同意的情况下，为承租并准备用于经营住宿、餐饮、商场、娱乐设施等公众聚集场所的房屋增设消防设施，使其符合保证消防安全的要求。总之，租赁合同的效力与出租房屋是否经营消防安全验收合格本身没有必然联系，除非房屋租赁合同双方当事人将租赁合同标的物经消防验收合格约定为合同生效的条件。
　　关于房屋租赁合同的出租人是否必须具有产权证书的问题，也是人民法院在审理房屋租赁合同中经常遇到的一个问题。1995年5月9日建设部发布的《城市房屋出租管理办法》，是一个部颁规章。根据《合同法》第十三章和最高人民法院《合同法解释（一）》的规定，要求出租房屋必须具有产权证是缺少法律依据的。目前，多数法院在司法实践中，在确认房屋租赁合同的效力时，仅仅要求出租人具有房屋所有权（产权没有争议）或者得到房屋所有权人的合法授权，而没有一律要求出租人证明其持有产权证。
　　我国现行法律中，只有1999年1月1日实施的《房地产管理法》第52条，给城市房屋租赁下了定义。该条规定：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”司法实践中，一些法官以此为依据，主张房屋租赁合同的出租人必须是所有权人，否则，房屋租赁合同无效。这种观点是不正确的。首先，且不说新法优于旧法的原则，人民法院审理涉及房屋租赁合同纠纷案件，首先应考虑适用的是1999年10月1日实施的《合同法》，而且，《房地产管理法》第五十二条内容的本身，并不属于法律关于城市房屋租赁的禁止性规定。该法条并没有规定租赁合同的出租人必须对合同标的物享有所有权，否则合同无效。按照民法理论，有权对财产进行占有、使用、收益的，不仅仅有所有权人，还包括合法占有人。例如：我国的国有企业实行所有权与经营管理权分离，享有经营管理权的人并不是所有权人。但依法享有经营权的人对该企业的房屋，是有权出租的。另外，即使是出租他人之物，其中既包括擅自出租他人之物，也包括承租人于租赁期内或者租赁期届满后擅自转租他人之物的，是否要一概认定这些租赁合同无效，不仅在理论上存在争议；在人民法院司法实践中也仍然做法不一。目前比较有代表性的有三种观点。第一种观点认为：擅自出租他人之物，无疑是侵害了所有权人的权利，但租赁作为一种负担行为（债权行为），因不产生致使租赁合同标的物所有权变动的法律后果，故不需要行为人对标的物具有所有权。人民法院在审理租赁合同纠纷案件时，不必主动审查出租人是否为合同标的物之所有权人，更不必因为出租人不是标的物所有权人而认定合同无效。只有当承租人认为出租人隐瞒了自己不是租赁标的物所有人的情况，使其在违反真实意思表示的情况下签订合同并因此遭受损害，故依据《合同法》第五十四条第二款之规定请求撤销合同时，人民法院才能视情况作出相应的裁判。这种做法民符合合同相对性理论。合同属于债权范畴，符合债权具有相对性的法律特征，因此可以说依法成立的合同只是在双方当事人之间具有法律约束力。当所有权人处于租赁合同之外的第三人的地位时，租赁合同对其并不具有约束力。该合同的存在，并不能使合同当事人对抗所租赁标的物所有权人依据所有权对该合同标的物享有的合法权益，因此，所有权人也没有必要通过主张该租赁合同无效的办法来维护自己的合法权益。对于所有权人的保护，有以下两个司法救济算途径：1、如果在出租人和承租人因租赁合同纠纷进行诉讼期间，所有权人得知情况后，可以以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，请求擅自出租其财产的出租人返还不当得利；请求承租人返还租赁标的物，或者与承租人另行签订租赁合同，也可以另行提起诉讼。2、如果所有权人发现有人擅自出租其财产，可以作为原告提起诉讼，向出租人请求返还不当得利；向承租人请求返还房屋。此种观点主要是将民事法律行为区分为物权行为和债权行为。认为物权行为（处分行为）和债权行为（负担行为）的性质和法律后果的不同，决定了其生效条件下的不同。 但此种观点由于目前缺乏直接的法律依据，无论在理论上还是在人民法院的司法实践中，未能被大多数人接受、认可。第二种观点认为：人民法院审理合同纠纷案件时，对合同的效力应当主动进行审查。因此，对租赁合同应当主动审查出租人是否为所有权人或者是否有所有权人的授权，如果出现出租人对合同标的物既没有所有权，也没有获得所有权人的授权或对其行为效力的追认，则应认定合同无效。如果这种合同被认定为有效，不利于对所有权人的保护。此种观点在审判实践中仍占有一定的地位。第三种观点也认为虽然合同的效力属于人民法院主动审查的范畴，但认为我国现行法律和行政法规中，并没有规定租赁合同中出租人必须对合同标的物具有所有权或者经所有权人授权，否则合同即为无效的规定。因此，不能认为租赁合同的出租人对合同标的物必须具有所有权或者其出租行为必须经过所有权人的授权。承办人认为，根据我国目前的法律规定，第三种观点无论从理论上还是从实践上都更容易为人们普遍接受，人民法院在审理租赁合同纠纷时，也可以直接引用《合同法》和最高人民法院《合同法解释（一）》作为依据。
　　云南高院请示中涉及的问题似乎要简单一些，由于作为租赁标的物的房屋如果不是城市房屋，当然就不适用《城市房地产管理法》，出租人虽然没有房屋产权证，但产权似乎并不存在争议。因此，结论应该是肯定的，即房屋租赁合同的出租人具有产权证书不是认定合同有效的必要条件。
　　综上所述，云南高院请示报告中的两种意见都存在一定问题。第一种意见的问题，一是没有考虑到我国目前城市、农村房屋由于建设时间和用途的不同，导致其设计、建设标准上存在的差异，以及如果将《消防法》中规定的消防设施验收合格作为房屋租赁合同的有效条件会使得一大批房屋的使用效能无法得到充分发挥，难以满足社会需要；二是在租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店等公众聚集场所的情况下，没有注意到申报消防安全设施的主体应当是宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的开设、经营者，而是错误地将房屋出租人作为该项义务的主体。第二种意见虽然注意到了我国城市、农村房地产二元管理体制和房屋租赁合同标的物的复杂性，但仍然没有严格依照最高人民法院《合同法解释（一）》的规定，将违反法律和行政法规的禁止性规定作为认定房屋租赁合同是否有效的唯一标准，而是自己增加了“在责令相关当事人办理相关的消防工程验收手续后，认定租赁合同有效”的条件。
　　合议庭经过评议，同意承办人就本案提出的分析意见。合议庭一致认为：云南高院请示的问题涉及两种利益的平衡问题，一是在司法活动中，如何通过审查房屋租赁合同效力维护公共安全；二是如何充分发挥物的使用效能。由于种种原因，目前，中国大量的农村房屋以及一些城乡结合部的民用住宅和城市部分古、旧房屋，普遍缺少消防设施和消防验收手续，而将这些房屋投入使用又为缓解社会上紧张的房屋供需关系所必需，为了充分发挥这些房屋的使用效能，不宜将消防工程验收作为房屋租赁合同成立的必要条件。同时，只要严格执行《消防法》的有关规定，则足以实现在消防方面维护公共安全的目的。
基于上述分析，最高人民法院于2004年3月4日作出了[2003]民一他字第11号函复。