2006年4月25日 　  [2005]民一他字第23号

重庆市高级人民法院：
　　你院渝高法[2005]154号《关于如何理解和适用最高人民法院<关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释>第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：
　　同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第三十三条第三款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。
附：

解读《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》

　　一、本复函制作背景
　　发包人与承包人采用建设部制定的建设工程施工合同格式文本签订了施工合同，双方在施工合同专用条款中没有约定“发包人对承包人报送的竣工结算文件在一定期限内不予答复便视为认可”的内容，也没有约定结算的时间。在建设工程竣工验收合格后，承包人向发包人报送了竣工结算文件，而发包人未作任何答复。后双方就工程结算发生争议，承包人提出施工合同格式文件中的通用条款第三十三条第三款规定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款的，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。认为该条规定与最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题若干问题的解释》第二十条的规定相符，“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结工程价款的，应予支持。”请求人民法院判令发包人按照其报送的结算金额给付工程款。司法实践中，对于此类案件是否适用《解释》第二十条的规定，争议极大，重庆市高级人民法院就该问题向我院请示。
　　二、重庆市高级人民法院审判委员会讨论后形成的两种意见
　　第一种意见认为，当事人在建设工程施工合同专用条款中虽无发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复则视为认可结算报告的约定，但通用条款第三十三条第三款有相关规定，应当视为当事人有明确约定，对承包人的请求应予支持。理由是：第一，建设工程施工合同格式文本通常由协议书、通用条款、专用条款三部分组成。虽然通用条款是格式化的条款，但当事人在专用条款中没有特别约定排除通用条款中的一些内容，则通用条款中的相关内容当然成为合同文件的组成部分，人民法院应当审查通用条款的相关内容，并以此作为判定当事人享有权利和承担义务的依据。第二，通用条款第三十三条第三款规定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。可见，该条含有发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内不答复则视为认可结算报告的意思。因为本条规定发包人从第29天起承担拖欠工程款的利息，承担拖欠利息的前提是工程款已经确定，也就是说，以承包人报送的竣工结算资料作为结算的依据。第三，最高人民法院民事审判第一庭编著的《建设工程施工合同司法解释的理解与适用》一书第180页写道：“在建设部制定的建设工程施工合同格式文本中，有专门条款规定了逾期不结算的法律后果，只要出现了合同中规定的发包人逾期不答复或者不支付工程价款的情形，结算依据就随之产生。按照格式文本中通用条款的约定，发包人承担支付同期贷款的利息。”该书作者认为通用条款第三十三条第三款有发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内不答复（无正当理由不支付工程竣工结算价款）则视为认可结算报告的意思，即“结算依据就随之产生。”
　　第二种意见认为，当事人在建设工程施工合同专用条款中没有约定发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复则视为认可结算报告，就不能适用《解释》第二十条的规定。通用条款中第三十三条第三款的规定，并未含有当事人约定发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复则视为认可结算报告的意思，对承包人的请求不予支持。理由：第一，从《解释》第二十条的规定来看，强调当事人必须要有明确约定。如果专用条款中没有明确约定，则不能适用《解释》第二十条的规定。第二，通用条款第三十三条第三款规定不明确，不符合《解释》第二十条“明确约定”的条件。通用条款第三十三条第三款仅规定发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内不答复（无正当理由不支付工程竣工结算价款）则视为认可结算报告。对于发包人故意拖延不予结算的行为，通用条款苛加其从第29天承担拖欠工程款利息的责任，并不等同于认可承包人提交的竣工结算资料，不能将这些资料作为工程款结算的依据。相反，对于工程款应当允许当事人有争执，双方当事人可以协商确定或者提交鉴定机构鉴定，或者仲裁，或者诉讼。第三，如果认为通用条款第三十三条第三款符合《解释》第二十条的规定，可能出现承包人利用发包人不具备专业知识虚报夸大工程款数额的情况，由于发包人对建设工程相关知识不熟悉，可能在收到竣工结算资料后一定期限内没有答复，承包人依据《解释》第二十条请求发包人给予工程款，其非法目的和非法利益就能得以实现。
　　三、对本复函的解读
　　最高人民法院民事审判第一庭经研究后，同意重庆市高级人民法院审判委员会的第二种意见。理由如下：
　　1、《解释》第二十条规定，“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结工程价款的，应予支持。”该条是关于建设工程施工合同的发包人违反合同约定逾期不结算工程价款的法律后果问题的规定。从该条的规定可以看出，视为发包人认可竣工结算文件的前提条件是当事人之间有约定，既然当事人在有关专用条款中没有进行特别约定，则不能适用该条规定。
　　2、承包人提出的竣工结算文件是其单方计算出来的，没有经过发包人的核实和审查。一般情况下，从施工惯例来看，承包方的报价都可能有一定的水分，大约高出实际工程价款的10％～20％，如果不经发包人审核，只要发包人收到竣工结算报告在一定期限内不答复就不分青红皂白一律视为发包人认可竣工结算文件，势必会带来不公平的后果，损害发包人一方的权益。
　　3、建设部《建设工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条规定，发包人应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复。逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。合同对答复期限没有明确约定的，可认为约定期限均为28天。这样规定主是要针对建筑领域存在的侵害承包人合法权益的情况，即有的发包人收到承包人提交的工程结算文件后，迟迟不予答复或者根本不予答复，借此达到拖欠或者不支付工程价款的目的。建设部该条规定的出发点无疑是好的，这样可以敦促发包人及时审核竣工结算文件，及时支付工程价款。但该条规定也很难说没有偏颇之外，不能一味强调保护承包方的权益，从而忽视了发包方应有的权益。建设部《建设工程施工发包与承包计价管理办法》只是部颁规章，不宜作为人民法院审理有关建设工程施工合同纠纷案件的依据。
　　从另一个角度来说，通用条款第三十三条第三款也只是规定了发包人从第29天起承担拖欠工程款利息的责任，并不意味着发包人认可承包人提交的竣工结算文件，两者不能相提并论。对通用条款第三十三条第三款的理解不能做扩大的解释，字面上没有表示出来的意思，不宜进行推论。“逾期不予答复”等于“认可结算报告”，这样的推论恐怕有失严谨，不利于平等保护承包方和发包方的合法权益。