——第十九届全国海事审判研讨会综述

◇ 本报记者 张 娜

　　近年来，水资源污染案件的审理和研究受到法院的重视。早在2006年，最高人民法院在《关于海事审判工作发展的若干意见》中就提出，要充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势，充分利用专业特长，积极支持环保公益诉讼，有选择性地管辖一批此类案件。随后，各海事法院在水域污染公益诉讼方面进行了有益的探索。引人注目的是，2008年广州海事法院成功审理了检察机关提起的环境公益诉讼，该案从立案到宣判，历时仅4个多月，最后以检察机关胜诉而圆满解决。今年2月，在第三次全国涉外商事海事审判工作会议上，最高人民法院副院长万鄂湘再次提出，要进一步探索海事公益诉讼的机制和程序，调整海事行政案件的审理格局。不久前，在北海召开的第十九届全国海事审判研讨会就以水资源公益诉讼和海事行政诉讼作为中心议题，这对建立海事公益诉讼机制和调整海事行政案件的管辖将起到积极的促进和推动作用。本文特对本次会议交流的76篇论文的观点加以综合归纳。

　　一、水资源公益诉讼问题

　　目前，法院在审理水资源公益诉讼案件中的难点集中在由谁提起诉讼、如何确立法院管辖、如何分配举证责任等方面，这也是本次会议讨论的热点。

　　管辖法院是水资源公益诉讼中的重要程序问题，与会代表一致认为，应由海事法院专门管辖。主要理由为：1.跨区域水域污染常常是上游污染下游遭殃，而上下水游往往又不属于同一个行政区域甚至分属不同省区。我国十个海事法院中，五个海事法院是跨省（市、区）受理案件，另五个海事法院是跨地市管辖，这种跨区域管辖模式从法律机制上可防止地方保护主义的干扰。2.水资源公益诉讼案件涉及面广、专业性强、法律关系复杂，而海事法院具有专门管辖和审理水资源公益诉讼案件的丰富经验和审判专业人员，且海事法院的上诉法院是各高级人民法院，由海事法院一审，高级法院二审，有利于高质量地审理水资源公益诉讼案件。与会代表建议最高人民法院通过司法解释的方式，赋予海事法院管辖跨省市区的流域性水资源保护案件，以解决全国水资源公益诉讼案件的专属管辖问题。

　　水资源公益诉讼的原告主体是争论较大的问题，大多数观点认为，原告主体应包括：检察机关、国家行政机关、社会团体和公民个人。目前，由行政机关提起公益诉讼有法律依据，也有现实需要，完全可以利用现行法律制度和程序进行，不需要大的制度创新。但具体到某一种环境资源由哪个机构作代表，仍然需要立法或司法解释明确。由检察机关提起公益诉讼，理论上的探讨已经较成熟，社会舆论普遍认同，通过法律解释可以解决部分问题，但法律和政治上还存在不少障碍，在法院和检察院之间还没有形成共识，一些重要问题，如检察院职能和角色的调整或强化，需要在宪法和法律层面上解决。由社会团体提起公益诉讼，理论上普遍认同，但尚无法律依据，需要更深入的法律制度创新。由个人提起公益诉讼，理论上认同，但同样没有法律依据，制度上存在巨大障碍，有待进一步探讨。

　　对于举证责任分配，大多数观点认为应遵循以下原则：1.污染行为与损害后果之间因果关系的证明责任。在水资源公益诉讼中，如对污染行为与损害后果之间因果关系的证明责任遵循“谁主张谁举证”的举证原则将会导致不公平结果的产生，应实行举证责任倒置，即由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。2.损害后果的证明责任。除法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系的举证责任由加害人承担外，其他方面如受害者对损害行为、损害的事实和二者可能的关联程度以及损失大小的举证责任仍然依照“谁主张谁举证”的原则由原告负举证责任。少数观点认为，对检察院、国家行政机关提起水资源公益诉讼时，它们通过相关的权力、相应的技术手段能够较为容易地取得相关证据，故对此类诉讼应当依照"谁主张谁举证"的原则，由检察院、国家行政机关负全部的举证责任。

　　关于诉讼时效，一致观点认为，根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百七十条“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的规定，水资源公益诉讼是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，应当不受诉讼时效的限制，使侵犯环境公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

　　关于赔偿损失范围，有观点认为，包括四大类：一为已经造成的国家环境资源损失，包括国家渔业资源损失、海洋生态环境和资源损失、天然水产品直接损失、排污造成河流环境影响的经济损失、农业损失和生态环境损失等；二为中长期损失，包括天然水产品的减少，环境恢复期间天然渔业资源的损失、环境恢复原状的费用；三为清污费用和治理费用，包括油污清理费用、污染治理费用等，这些费用通常包括购买清污工具和设施设备费用、劳务费用等；四为调查费用，包括行政机关调查取证费用，其委托的机构进行事故监测、评估、调查和跟踪而产生的费用等。

　　关于诉讼费用的预缴和实际承担，有观点认为，可在立法中作如下考虑：原告起诉时缓缴；被告败诉时实际承担；原告败诉时免缴，但为避免滥诉，法院立案时要严格把关。有观点认为，对原告的起诉，应实行无偿原则，即使原告败诉，只要不是滥诉，也应免收诉讼费。如果被告败诉，则原告为提起公益诉讼而支付的费用，也应由被告承担。

　　二、海事行政诉讼问题

　　海事行政案件虽然数量不多，但其管辖权在海事法院和地方法院之间经历了几番往返，在实践中引发了争议。与会代表一致认为，如果海事行政诉讼与海事案件分属地方法院和海事法院分别管辖，一是不利于提高审判效率，二是不同法院可能就同一事实作出不同认定，有损司法权威。与会代表对该问题的研讨达成了共识，一致认为应由海事法院专门管辖。其主要理由为：1.海事行政案件的专业性要求由海事法院专门管辖。海事行政案件原告通常是与海上或者内河运输、生产等或活动密切相关的单位和个人，被告则是海上或内河行政主管机关。审理海事行政案件，除了需要掌握行政诉讼方面的程序和实体性规定外，实体审理时往往还涉及海洋、气象、船舶维修、船舶买卖、贸易运输、海难救助、污染等多方面的专业知识，而海事法院在这方面具有明显的专业优势和人才优势。2.海事法院的跨区域设置，可以有效地减少地方保护主义的干扰，从而保证海事行政案件的公正审理。3.由海事法院管辖海事行政案件，有利于地方法院工作负担的均衡及司法资源的合理配置。目前，地方法院案多人少的情况特别突出，而海事法院受案范围单一，案件数量较少，在处理海事行政案件方面具有更多的时间和精力。4.海事行政机关强烈要求海事行政案件由海事法院管辖。据调查，福建省70%的海事行政机关、广东省78%的海事行政机关都要求海事行政案件由海事法院管辖。与会代表建议最高人民法院在修订海事法院受理案件范围的相关规定时，将海事行政案件划归海事法院管辖。

　　关于水上交通事故责任认定行为的可诉性问题，有观点认为，海事行政机关虽然依职权作出事故认定，但不能据此与行政相对人之间形成具体的权利义务关系，相对人的权利义务并不因事故认定而直接发生增、减、得、失的变化，事故认定也不具有直接的执行力。因此，事故认定不属于具体行政行为，不具有可诉性。也有观点认为，事故认定具有可诉性。水上交通事故的责任认定是行政机关依其职权所作出的行为，不论其结论最后能否被法院所采纳，应受到上一级行政机关的监督。另外，应受到司法的最终监督，除非是法律规定的终局的行政行为。从保护公民权益角度，应当将水上交通事故认定行为纳入司法审查的范围。

 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　来源：２０１０年１２月２２日人民法院报第７版