公安部法制司司长　郝赤勇

　　修改后的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《程序规定》），已经公安部部长办公会议通过，并以第35号公安部令发布施行。《程序规定》是公安机关办理刑事案件的基本程序，它的修改和发布实施，是完善公安刑事立法的重要步骤，对于正确贯彻执行刑事诉讼法，进一步规范公安机关的执法活动，保证刑事诉讼活动及时、合法、有效地进行具有重要意义，是公安法制建设的一件大事。

　　一、修改《程序规定》的必要性和基本情况

　　1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》制定施行之后，公安部于1987年制定了《程序规定》，对于正确贯彻实施刑事诉讼法，保证办案质量，发挥了重要的作用。1996年3月，全国人民代表大会对刑事诉讼法作了重大修改，涉及到公安机关案件管辖、侦查、强制措施、执行各个环节。为了保证刑事诉讼法的贯彻实施，迫切需要对原《程序规定》进行修改和完善。

　　修改《程序规定》工作，实际上在修改刑事诉讼法的同时就作了考虑，刑事诉讼法修改通过后即根据部领导的指示，由法制司和业务局并抽调地方公安机关的有关人员组成了《程序规定》修改小组，在进行调查研究，广泛征求意见基础上，于1997年1月下旬形成了《程序规定》修改草案（初稿）。此后，法制司又召集有关部门进行了多次研究和修改，先后几次将修改草案印发各有关业务局并征求意见。在吸收各业务局意见的基础上，形成了《程序规定》（征求意见稿），于1997年3月印发各省、自治区、直辖市公安厅、局征求意见。同时，还函送全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国家安全部、司法部以及解放军总政保卫部和武警总部等有关单位征求意见。1997年6月，各地和各部门将修改意见反馈回来以后，我们又组织专人进行了多次研究和修改。根据各地和各部门所提修改意见，1997年10月，法制司再次邀请公安部一局、二局、五局和林业部公安局以及北京、天津、湖北、吉林等省、市公安局的有关同志，对《程序规定》（征求意见稿）进行了逐条研究和修改，形成《程序规定》（修订草案送审稿）。1998年4月20日经部长办公会审议通过。这次修改，在原《程序规定》的基础上作了较大调整，修改后的《程序规定》从原来的8章变为14章，增加了6章，条文从120条变为355条，增加了235条。总的来看，这个规定比较成熟，基本上可以适应公安机关办理刑事案件的需要。

　　二、对《程序规定》中几个主要问题的说明

　　（一） 修改的指导思想和遵循的原则

　　为了修改后的《程序规定》既符合刑事诉讼法的立法精神，又符合公安机关的办案实际，主要遵循了以下原则：

　　第一， 忠实于《刑事诉讼法》的立法精神，《程序规定》每一条款都要有立法依据。对公安机关刑事执法方面不统一、不规范、易出问题的环节，规定要明确、具体。第二，原《程序规定》中，凡是经实践证明实用的条款一律保留，第三，对近年来公安部制定的规范性文件，以及执法实践中的一些成功经验，凡是能够纳入《程序规定》的尽可能纳入，有些即使不能纳入也应在规定中有所体现。第四，贯彻诉讼经济原则，能够简化的程序尽量予以简化。第五，公、检、法机关在刑事诉讼中的相互配合、制约问题，在不违背《刑事诉讼法》立法精神的基础上，尽量与有关部门的有关规定协调一致。

　　（二） 关于第一章任务和基本原则。

　　1. 规定了公安机关在刑事诉讼中的基本职权。《程序规定》第3条对公安机关在刑事诉讼中的基本职权作了具体明确的表述，以便掌握和执行。本条中规定的"对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法给予处理"。这里的"行政处理"，是指行政处罚、行政处分和行政强制措施。

　　2. 将重证据、重调查研究、不轻信口供、严禁刑讯逼供，作为公安机关办理刑事案件的基本原则。公安机关作为办理刑事案件的第一道工序，必须强化"重证据、重调查研究、不轻信口供、严禁刑讯逼供"的法律意识。

　　3. 将办案协作规定为公安机关办理刑事案件的基本原则。办案协作是公安机关及时查破案件，提高办案效率的重要手段。但近年来，不能及时有效地进行协作配合的问题比较突出，不仅造成人力、物力和财力的极大浪费，而且也直接影响公安机关整体作战能力的发挥，各地公安机关对此反映十分强烈。这次修改《程序规定》，不仅将其作为基本原则规定下来，而且，还专门设置了一章对办案协作的内容和具体程序作了明确具体的规定。

　　4. 将加强内部监督制约写入基本原则。《刑事诉讼法》、《人民警察法》和《公安机关督查条例》对公安机关刑事执法活动的监督都有具体的规定，公安机关作为刑事执法主体，强化内部的监督制约，严格执法，是目前执法实践的需要。

　　5. 将刑事司法协助和警务合作写入基本原则。随着对外开放的不断发展，国际刑事司法协助和警务合作越来越频繁，各级公安机关都应了解和掌握进行刑事司法协助和警务合作的规则和程序。为了统一规范刑事司法协助和警务合作的办理程序，根据外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于处理涉外案件若干问题的规定》等规定，在本《程序规定》中增设了"刑事司法协助和警务合作"、"外国人犯罪案件的办理"两章。

　　（三） 关于案件管辖、侦查分工。

　　1. 关于公安机关管辖刑事案件的范围。公安机关对刑事案件管辖的原则和范围，以及如何解决案件管辖中的交叉问题，《程序规定》第二章第十四条作了明确的规定。这主要是根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常务委员会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（简称"六部委的规定"）作出的。

　　2. 关于公安机关内部对刑事案件的管辖分工。这次修改，从有利于公安机关及时查破、移送案件出发，在原《程序规定》的基础上，根据刑事改革的精神，进一步明确了各级公安机关对刑事案件的管辖权。规定"县级公安机关负责侦查发生在本辖区的刑事案件；地（市）级以上公安机关负责重大涉外犯罪、重大经济犯罪、重大集团犯罪和下级公安机关侦破有困难的重大刑事案件的侦查。"

　　对于公安机关内部对刑事案件的侦查分工，鉴于目前正在进行的刑侦体制改革，《程序规定》第十九条只作了原则性的规定："公安机关内部对刑事案件的管辖，按照刑事侦察机构的设置及其职责分工确定。"

　　3. 关于企、事业单位的保卫处、科，以及未纳入公安序列的企、事业单位的公安处、局、分局是否享有公安机关侦查权的问题。原《程序规定》第十条第（三）项、第（四）项规定"发生在机关、团体、企业、事业单位内部的一般案件可以由本单位保卫处、科负责查破"，以及"设在企业、事业单位的公安处、局、分局负责本单位内部发生的刑事案件的立案侦查"。经研究认为，未纳入公安序列的保卫处、科及公安处、局、分局不具有刑事侦查权的主体资格。《刑事诉讼法》第十八条规定"刑事案件的侦查由公安机关进行"，刑事诉讼法规定的侦查措施包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查等，法律都明确规定必须由公安机关的侦查人员进行。《人民警察法》对此也作了相应的规定。这次修改删去了原《程序规定》中的这部分内容。

　　4. 关于军地互涉案件和武装警察部队人员犯罪案件的管辖问题。关于军地互涉案件的管辖分工，《程序规定》第二十二条作了专门规定，其中第一项规定："军人在地方作案的，当地公安机关应当及时移交军队保卫部门侦查。"第二项规定："地方人员在军队营区作案的，由军队保卫部门移交公安机关侦查。"这样规定，不仅便于操作，而且使责任更加明确。第八项规定："部队在工商行政部门登记注册，实行企业化经营管理的公司、厂矿、宾馆、饭店、影剧院，以及军队和地方合资经营的企业发生的案件，由公安机关侦查，军队保卫部门配合。"这样规定，主要是考虑到上述企业的经营活动主要是在地方，同时，还要接受地方有关部门的监督和管理，根据军地互涉案件管辖分工的原则，这些企业发生的案件，应当由公安机关侦查，军队保卫部门配合。

　　关于武装警察部队人员犯罪案件的管辖，原《程序规定》未做规定，根据1987年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于中国人民武装警察部队人员犯罪案件若干问题规定》（【87】公发11号）由地方县级以上公安机关管辖。这次修改《程序规定》考虑到武装警察部队管理体制发生的变化，武装人员的犯罪案件已不再由地方公安机关管辖。所以，《程序规定》中对这部分人员的犯罪案件，规定按军地互涉案件的管辖规定执行。对纳入武装警察部队序列，实行现役制的公安边防、消防、警卫部门和武警黄金、交通、水电、森林部队人员的犯罪案件，仍由地方公安机关管辖。

　　（四） 关于回避和证据

　　原《程序规定》未将回避和证据单独设章。为了适应刑事诉讼法的体例，同时也为了便于具体操作，修改后的《程序规定》第三章和第五章分别对回避和证据作了具体的规定。

　　为了进一步强化证据意识，适应《刑事诉讼法》证据要求的规定，在证据这一章规定了收集和调取证据的一般要求。

　　（五） 关于律师参与刑事诉讼

　　律师在侦查阶段参与刑事诉讼，为犯罪嫌疑人提供法律帮助，是修改后的刑事诉讼法新增加的内容。修改后的《程序规定》本着保护和犯罪嫌疑人合法权益，保障律师依法履行职责，保障公安机关侦察办案的原则，对律师参与刑事诉讼作了明确规定。关于律师会见犯罪嫌疑人问题，《程序规定》按照六部委的规定作了如下修改："律师提出会见犯罪嫌疑人的，应当在四十八小时内安排会见；对于组织、领导、参加黑社会性质组织罪、组织、领导、参加恐怖活动组织罪或者走私犯罪、毒品犯罪、贪污贿赂犯罪等重大复杂的共同犯罪案件，律师提出会见犯罪嫌疑人的，应当在五日内安排会见。"
　　关于外国籍犯罪嫌疑人如何聘请律师的问题，考虑到国际惯例和有关司法解释，《程序规定》第三百三十三条规定："外国籍犯罪嫌疑人聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告的，必须聘请在中华人民共和国律师事务所执业的律师。"

　　（六） 关于强制措施及有关问题。

　　１. 关于拘留、逮捕。《刑事诉讼法》将收审的四种对象纳入拘留之中。其中，对流窜作案、多次作案、结伙作案的拘留期限可以延长至30日。《程序规定》第一百一十条对流窜作案、多次作案、结伙作案的概念作了进一步的界定。流窜作案，是指跨市、县管辖范围连续作案或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案；多次作案，是指三次以上作案；结伙作案：是指二人以上共同作案，这与刑法规定的共同犯罪相一致。对于不讲真实姓名、住址，身份不明的拘留期限，规定了自查清其身份之日起计算。这一规定与《刑事诉讼法》第一百二十八条的精神是一致的。

　　修改后的《刑事诉讼法》对逮捕条件作了较大的调整，降低了原《刑事诉讼法》规定的"主要犯罪事实已经查清"的要求，这是与取消收容审查相对应的一项措施，但对具体的标准，即"有证据证明有犯罪事实"名有明确，不便于具体操作。《程序规定》第一百一十六条依据立法精神，规定"有证据证明有犯罪事实"是指同时具备下列情况："（一）有证据证明发生了犯罪事实；（二）有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；（三）证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据一经查证属实。犯罪事实可以是犯罪嫌疑人实施的数个犯罪行为中的一个。"

　　２. 关于羁押期限。为了防止对犯罪嫌疑人无限期地长期关押，《程序规定》第一百三十一条规定："犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但是不得停止对其犯罪行为的侦查取证。对犯罪事实清楚，证据确实、充分的，也可以按其自报的姓名移送人民检察院审查起诉。"

　　３. 关于取保候审、监视居住变更拘留或者逮捕的，是否需要办理解除手续的问题。这个问题，过去没有明确的规定，世界执行中其作法也不尽一致。为了进一步规范这一程序，本着简化的原则，《程序规定》第一百三十六条规定："取保候审、监视居住变更为拘留、逮捕的，在变更的同时，原强制措施自动截除，不再办理解除法律手续。"

　　关于取保候审保证金的数额及其收取和保管，对取保候审保证人未履行保证义务进行罚款的数额标准等，公安部将根据六部委的规定，会同最高人民法院、最高人民检察院、国家安全部制度具体的实施办法。

　　４. 关于留置。留置不是刑事强制措施，但就其适用对象来说，也包括犯罪嫌疑人，为了在办理刑事案件中充分运用好这一手段，本规定将留置作为审查犯罪嫌疑人员的一种手段，在《程序规定》第一百三十二条作了规定："对被留置盘问的犯罪嫌疑人需要拘留、逮捕、取保候审或者监视居住的，应当在留置期限内办理法律手续。"这样规定，一是考虑留置纳入《程序规定》具有法律依据，《人民警察法》第九条规定："公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。"具有第九条规定的四种情形之一的，可以对其留置。二是将留置纳入《程序规定》中有利于公安机关更好地发挥揭露和打击犯罪的职能作用。三是从司法实践看，留置手段对公安机关及时发现或者获取案件线索，查获犯罪嫌疑人起到了十分积极的作用。

　　５. 增加了一些特殊性的规定。如一百四十条中增加了对人民代表大会代表、政治协商委员会委员执行强制措施的具体规定，第一百三十九条规定："办理未成年人犯罪案件，应当严格控制和尽量减少使用强制措施。"

　　（七） 关于立案的审查及破案的标准

　　《刑事诉讼法》立案一章规定了立案的监督程序。为了确保立案的质量，《程序规定》在立案之前增加了"受理"一节，对受案的来源以及具体程序作了规定。同时，在受案时强化了审查措施。目前是通过审查，使立案或者移送管辖更准确，使我们的工作减少失误。《程序规定》第一百六十六条规定："破案应当具备下列条件："（一）犯罪事实已有证据证明；（二）有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；（三）犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经归案。"这样规定是为了解决目前犯罪嫌疑人未抓获认为案件破了等破案标准不统一的问题。

　　（八） 关于侦查

　　《程序规定》结合《刑事诉讼法》的有关规定及公安机关的有关文件，在原《程序规定》的基础上，对办案的各个环节作了进一步完善，特别是在操作程序上，对传唤、查询、冻结存款、汇款，扣押物证、书证等侦查措施的实施，依据修改后刑事诉讼法作了较为具体的规定。同时，对某些领域的犯罪案件的侦查措施作了进一步完善。如：在第四节勘验、检查中，规定"计算机犯罪案件的现场勘查，应当立即停止应用，保护计算机及相关设备，并复制电子数据。"在第六节扣押物证、书证中，增加了"电子邮件"。在第十节通缉中，增加了第一百五十七条规定："为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，必要时，经县级以上公安机关负责人批准，可以发布悬赏通告"；第二百五十八条规定"通缉令、悬赏通告可以通过广播、电视、报刊、计算机网络等媒体发布。"为了解决被通缉的罪犯或者罪犯在押解途中的临时羁押问题，第一百四十六条规定"查获通缉在案、越狱逃跑的以及执行逮捕、押解任务需要临时寄押的，应当持《通缉令》或者其他有关法律文书并经寄押地县级以上公安机关负责人批准。"

　　（九） 关于执行

　　有关执行的程序，《程序规定》在机构上作了调整，增加了"罪犯的交付"一节，主要将公安机关看守所执行的拘役犯和判处有期徒刑余刑不满一年由看守所代为执行的罪犯的执行，从程序上作了进一步的规定。同时，将罪犯向监狱交付执行的程序作了进一步的规范。重点对被管制、拘役、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行罪犯的执行监督、考察作了较具体的规定。

　　三、关于《程序规定》的贯彻实施问题

　　（一） 要提高对执行《程序规定》重要意义的认识

　　《程序规定》实际上就是公安机关贯彻实施刑事诉讼法的细则，是办理刑事案件的基本操作规程，对于保障刑事诉讼法的贯彻实施具有重要意义。各级公安机关要自觉、认真地贯彻执行、同时也要欢迎律师、当事人、犯罪嫌疑人根据这个规定对我们的办案活动进行监督。因此，我们要全面、深刻地理解修改《程序规定》的重大意义、指导思想和基本原则，准确熟练的掌握《程序规定》的有关内容，做到统一思想，提高认识，转变观念，严格执法。

　　（二） 认真组织好《程序规定》的学习、宣传和培训工作。

　　《程序规定》是一部非常重要的规章，各级公安机关要统一部署，认真组织好《程序规定》的学习、宣传和培训工作。学习应以在职为主，辅以培训班、讲座、以案讲法等多种形式并进行考试、考核。各警察院校、各种培训班要把《程序规定》列入基础业务课进行授课。公安部将举办《程序规定》培训班，为各地培训师资力量。各省、自治区、直辖市和地、市、县公安机关也要采取多种形式对民警进行培训，并使学习和培训活动取得良好的效果。

　　（三） 严格依法办事，认真履行职责。

　　修改后的《程序规定》的发布施行，对公安机关侦查办案能力和执法水平提出了更高的要求。各级公安机关要努力提高办案民警的业务素质，强化法制观念，严格依法办事。要坚决客服那种重实体、轻程序的错误倾向，在对刑事案件进行管辖、立案、对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施。在侦查办案中运用各种侦查办案手段和侦查措施、侦查羁押的期限、律师参与刑事诉讼活动等方面必须严格按照法定的条件、范围以及规定的程序进行。在办案中要注重调查取证，对证据不足的不能轻易采取强制措施，严禁非法拘禁和刑讯逼供，务必使每一个案件都做到事实清楚，证据确凿、程序合法。

　　最后，应当说明的是，修改后的《程序规定》较之原规定更为全面、具体，但这个规定也不可能对公安机关办理刑事案件中的所有问题都一一作出回答。执行本《程序规定》过程中，还可能遇到这样那样的情况和问题，希望各地在贯彻实施过程中，注意总结经验，将执行中的情况和问题及时报告公安部，以便适时地作出补充和完善。