2005年10月20日、21日上午，法制工作委员会在北京召开劳动关系争议处理立法座谈会，邀请国务院有关部门和专家，就劳动争议处理立法的主要问题进行讨论。现将提出的有关意见简报如下：

　　一、劳动关系争议处理法的调整范围

　　（一）关于劳动关系的范围

　　1.多数部门和专家提出，随着市场经济的发展，劳动关系领域出现了许多新形式，突破了劳动法关于劳动关系的规定，例如劳务派遣、包工模式下的建筑工人、非全日制零工、家政服务人员等。与此同时，劳动争议也大量增加。北京市2004年仲裁案件1.8万件，而今年上半年就达到1.6万件。目前劳动力市场供大于求，各种不规范用工的情况大量存在，要加强对各类劳动者的保护，业应适当扩大对劳动关系范围的认定。这些用工情况都符合劳动关系本质上的要求，可以作为一种特殊的劳动关系，纳入劳动关系争议处理法的调整范围。

　　2.有的专家提出，劳动法对涉外劳动关系未作规定，现在一些外企借此规避我国劳动法上的义务，建议尽快将涉外劳动争议纳入到劳动关系争议处理法的调整范围。

　　3.有的同志提出，劳动关系争议处理法的调整范围应该与劳动合同法相衔接，同时加强对一些特殊劳动关系的调整。

　　（二）人事争议能否纳入本法的调整范围

　　1.多数部门和专家提出，应当制定一部包括人事争议在内的、统一的劳动关系争议处理法。首先，人事关系和劳动关系的区别不大，长期以来由于管理体制的原因人为地将二者割裂开。目前我国从计划经济体制转变为市场经济体制，原先事业单位是单纯的行政管理，企业化和市场化改革之后，在人事管理上大多实行聘用制。聘用制下的事业单位人员所签的聘用合同实际上就是劳动合同，发生争议可以由劳动关系争议处理法调整。其次，从法律适用上，我国调整人事关系和劳动关系仅在实体法上有区别，而在争议处理程序上基本一致。为避免重复立法，造成立法资源的浪费，应当制定统一的劳动关系争议处理法。再次，从现实情况看，人事争议大量是由国家机关和事业单位内部处理的，提请仲裁和诉讼的案件很少。北京市去年一年人事仲裁案件仅150件。而提请人事仲裁的案件恰恰与劳动关系争议案件的争议标的大体相同，否则都由单位内部作出处理。有的同志提出，制定一部统一的劳动关系争议处理法，有利于解决现在法律适用混乱的问题，制定一部法律并不影响在仲裁中可以分别适用劳动和人事的实体法规定。

　　2.有的同志提出，人事仲裁与劳动仲裁有明显差异，人事仲裁应当单独立法。第一，人事仲裁与劳动仲裁的立法依据不同。劳动仲裁依据劳动法，人事仲裁依据公务员法。第二，人事仲裁的对象和处理范围是特定的，具有特殊性。国家机关公务员、解放军文职人员和事业单位在编制管理、经费管理、工资制度上不同于企业。第三，人事仲裁与劳动仲裁适用的政策法规不同，在实体法上时两个相对独立的体系。因此，二者虽然在性质上有相似之处，但若制定统一的劳动关系争议处理法，则与目前的管理体制不相适应，在一些重要内容方面只能规定一些基本原则，很难兼顾到两种仲裁的特性。第四，人事争议仲裁制度已经出具规模。目前全国130万事业单位，有3000万人实行聘用制。我国自1995年起建立了人事争议仲裁制度，现今已有24个省、自治区、直辖市制定了人事争议仲裁条例，建立了2044各人事仲裁机构，仲裁员14000人，共仲裁案件2.8万件，去年全国共仲裁5000件人事争议案件。

　　3.有的同志提出，劳动和人事的争议处理有共性，也有特殊性，制定一部统一的争议处理法难度比较大。科技部林新介绍，全国4000多家科研机构，大多是由具有参照公务员管理的或者是实行聘用制的事业单位身份的人员，与具有劳动合同关系的比较顺畅，而人事关系的比较复杂，争议大多集中在当身份转换时，包括出国、停薪留职等，其工资福利、工龄、退休待遇等，与单位产生争议。文化部刘长权介绍，全国26000多个文艺团体，其中三分之二的演员每年多数时间在单位外演出，以劳务派遣、签协议、走穴等各种形式衍生出各种劳动关系，完全改变了事业单位的人事关系。出现的大量争议只能靠各单位解决。有的同志提出，制定统一的劳动争议处理法也需要考虑与事业单位改革同步，与社会保障等制度相衔接。

　　4.有的同志提出，劳动和人事两种争议处理制定统一的劳动关系争议处理法更符合法制发展的趋势，但我国管理体制上的确有些不同，人事管理方面缺少实体法的依据。制定一部好法必须研究怎样才能更符合我国国情，国务院业正在研究解决一些部门职能交叉的问题。因此，需要研究劳动关系争议处理法是一步到位还是分两步走。

　　（三）关于集体劳动争议是否纳入本法的调整范围

　　有的同志提出，基层工会组织弱化、劳动关系个人化时目前的显著特点，立法的重点应该是个人劳动争议，集体劳动争议可以通过订立履行集体合同，由政府备案监督来加以规范。

　　有些同志认为，虽然劳动关系个别化是一个国际趋势，但我国仍是传统的产业劳动关系，仍然存在大量的集体劳动争议。据统计，1999年辽宁省共有12万件劳动争议案件，其中集体劳动争议案件9043件，仅占7.5%，但涉及31万人，占到涉案总人数47万人的66%.集体劳动争议案件比个人劳动争议影响更大也更为复杂，对社会稳定也有较大影响，立法上必须要给予足够的重视。现在的问题时对于逐年上升的集体劳动争议案件，我国企业劳动争议处理条件并无相应的解决机制。有专家介绍，鞍山市总工会率先创建集体合同仲裁体制，通过依法仲裁，妥善解决了企业长期拖欠工资、保险福利、集资款和失业经济补偿金等问题，可以为集体劳动争议处理立法提供借鉴，如2001年到2004年期间，鞍山市有131户企业通过集体合同仲裁，为10万余名职工清欠债务11.24亿元。

　　二、争议处理方式的选择

　　有关部门和专家一直认为，不应就劳动仲裁单独立法，应当制定一部能够把协商、调解、仲裁、诉讼等争议处理方式都包括在内的劳动关系争议处理法。

　　1.协商制度

　　有的专家提出，协商也是解决劳动争议的一种方式。协商有两种情况：一种是劳动者直接同雇主协商；另一种是工会为维护职工的权益同雇主协商。虽然协商可能只是一种原则，但实践中对解决集体劳动争议，可以发挥其特殊作用。因此，立法仍应该为协商留出一定的地位。为了保障协商真正发挥作用，还应当规定经协商达成的和解协议具有合同效力。

　　有些同志提出，劳动关系三方协商机制不是具体处理劳动争议的方式，但是劳动争议处理机构的组建、劳动争议处理工作的开展都需要政府、工会组织和企业组织密切合作。因此，我国劳动争议处理法应当对三方协商机制在劳动争议处理工作中的地位、职能作出规定。有些同志提出，这一原则的适用主要在两个层次：一是在劳动争议委员会进行管理、指导、决策研究；二是在集体劳动争议案件中涉及利益之争时适用仲裁或诉讼。

　　2.调解制度

　　劳动法和企业劳动争议处理条例都规定了调解时解决劳动争议的基本方式之一。有些同志提出，工会法规定了工会应当代表和维护职工的利益，而根据企业劳动争议处理条例的规定，工会在企业调解委员会中处于居间协调的地位，这使工会很难公正有效的处理劳动争议，建议工会代表职工，与企业方面成立企业协调委员会。同时在地方上建立超越企业的区域性和行业性的社会化调节机构。这方面一些地方已经有比较成功的实践，可以为立法提供借鉴。至2003年底，浙江省宁波市143个乡镇和街道建立了劳动争议调解组织，从2002年到2004年6月，全市乡镇街道劳动争议调解组织共调处劳动争议11228件，为职工挽回各类经济损失12267万元。

　　也有同志认为，企业调解委员会发挥了很大作用，较好的做到了把矛盾消化在基层，应主要采用非诉讼方式，使大多数劳动争议由调解解决。可以研究利用基层的人民调解组织，解决劳动争议。

　　多数同志认为，应当赋予调解协议法律上的效力，立法上可以借鉴最高法院的司法解释，认定调解协议为劳动合同。

　　3.仲裁制度

　　有些专家和部门的同志指出，我国仲裁体制存在行政办案倾向严重、三方原则虚化、办案人手严重不足、队伍素质不高等问题。建议仲裁委员会应当坚持三方原则，其办案机构应当实体化，人员、办案经费和场所应当予以保障；国家设立仲裁机构，对省级仲裁委员会办案实行监督；还应对仲裁收费作出明确的规定等。

　　4.诉讼制度

　　一些专家和部门的同志提出，复杂的劳动争议案件最终要靠法院解决，但诉讼程序繁琐、审判效率过低使得有些简单劳动争议业无法及时、经济地解决。因此，应当有针对性地规定审理劳动争议的简易程序、审理集体劳动争议的特别程序。还有的同志提出，人民法院应当在基层和中级人民法院设立劳动法庭，专门审理劳动争议案件。

　　三、仲裁与诉讼的关系

　　劳动法规定的是"仲裁前置"、"一裁一审"制度，仲裁法规定的是"或裁或审"制度。劳动关系争议处理法选择何种模式，有以下三种不同意见：

　　（一） 仲裁前置

　　大多数专家和部门还是希望维持现行制度，理由如下：一是有数据显示，劳动争议案件经过仲裁后约有50%的案件流向法院，现行劳动仲裁机制尽管效率不高，但对于减轻法院负担还是有一定作用的；二是担心一旦改成"或裁或审"，老百姓在只相信法院的心理下，会有大量案件流向法院，造成诉讼案件过多，法院难以承担；三是现有体制实施中有多年的经验，维护现有体制有利于社会稳定；四是避免法院和仲裁委会互相推诿，利于劳动争议的及时解决；五是劳动争议案件一拖几年并非因为仲裁前置，而是由于诉讼时间过长。

　　（二） 裁审分离

　　有的同志认为，从案件类型来看，劳动争议案件已经由身份之争为主转到以经济诉求为主。去年北京市仲裁案件中，有关工资、补偿金等劳动报酬争议占53%，有关解除劳动合同争议占28%，有关社会争议保险占10%，其余的是有关劳动监察处罚引起的争议。由于对政策法规比较了解，仲裁在解决身份之争方面是有优势的；而法院有着多年积累的民商方面的审判经验，对于解决经济诉求有着天然的优势。因此，主张采取"裁审分离"方式，而且要将有经济诉求的劳动争议尽可能地采取诉讼的方式解决。

     有些同志主张"或裁或审"，一方面尊重劳动者的选择，另一方面可以减少争议过程中一些不必要的环节，更及时、更经济地解决劳动争议案件。可以考虑实行一裁终局或者两裁终局，同时也要建立对仲裁委员会的监督机制。

　　（三） 分类处理

　　有的同志提出，对劳动争议处理模式，不宜作简单化规定，应当分门别类，具体问题具体分析。第一类，只裁不审，适用于确认劳动关系等简单劳动争议；第二类，只审不裁，适用于用工主体资格较为特殊的劳动争议，以及个人雇工属于民事关系的劳动争议；第三类，作为一般程序，实行或裁或审，尊重当事人的意愿，由当事人选择；第四类，实行一裁一审，裁审衔接适用于案件较复杂的劳动争议案件。

　　四、劳动争议仲裁的机构设置和程序

　　（一）劳动争议仲裁委员会的产生

　　有的同志提到，应该根据三方原则建立劳动争议仲裁委员会、必须提高仲裁员的业务水平，并保障其公正性、中立性。由行政官员兼任仲裁员的做法必须予以改变。建议仲裁委员会委员作为独立第三方，应该由资深专家或者其他无利害关系的人员担任。

　　（二）仲裁时效

　　《劳动法》第八十二条规定："提出仲裁要求的一方应当自劳动争议之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出申请。"有些专家和部门提出，时效过短不利于劳动者的维权，不利于和谐社会的建设，建议延长到六个月或者更长的时间。

　　五、劳动关系争议处理和劳动监察关系

　　有的专家提出，从长远看，劳资争议行政介入，原因在于行政的高效率。事实上，如果我们社会发展的观念没有从追求GDP增长中转变过来的话，我们很难解决劳资争议愈演愈烈的问题。

　　有的同志认为：第一，劳动监察不是专门的劳动争议处理方式，它只是附带解决部分争议，不需要纳入劳动关系争议处理法。劳动监察是依职权的行政管理行为，它的优势体现在制定标准然后监督执行，不像劳动争议处理法确立的是一种中立的、不告不理的机制。第二，劳动监察实际上是一种政府介入、解决工会和企业争议的手段。目前我国缺乏成熟的劳资双方，许多问题得依靠政府加强管制来解决，因此，需要研究如何适当的利用好劳动监察制度，与劳动争议处理机制形成互补。第三，从目前情况看，解决劳动争议要实现"多条腿走路"，有些制度功能的重叠是必然的，但整体来看有分工，像讨工资这种比较简单、发生在特定行业的劳动争议，适用劳动监察比较有效。